诚实信用原则在行政法中的基本内涵与适用范围.docVIP

诚实信用原则在行政法中的基本内涵与适用范围 内容提要 ：诚实信用作为行政法基本原则，已在我国得到广泛承认。但对这一原则的基本要求和适用范围等问题，仍有进一步探讨的必要。从诚实信用的历史渊源、在法律中的基础地位以及我国行政实践现状来看，诚实信用原则应包括“善意”“诚实”“守信”“信任”四个方面的要求，应适用于所有行政行为而非仅行政合同和行政指导，应为其他行政法基本原则的补充而非首先选择适用，应有例外而非绝对。 　　 　　关 键 词： 行政法 诚实信用 基本要求 适用范围。 　　 　　引 言。 　　 　　诚实信用作为一种道德规范，在我国自古就不仅是对“普通民众”的要求，也是对“国家公职人员”的要求。《论语》记载：“子贡问政。子曰：足食，足兵，民信之矣。子贡又问：必不得已而去，于斯三者何先？曰：去兵。子贡曰：必不得已而去。于斯二者何先？曰：去食。自古皆有死，民无信不立。”（《论语·颜渊篇》12·7）这段话清楚地表明，民富国强不及取信于民重要。《论语》还记载：“子曰：上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。夫如是，则四方之民襁负其子而至。”（《论语·子路》13·4）这句话则强调了政府诚信对于民心向背的重要性。此后，司马光也有类似深刻阐述。他说：“夫信者，人君之大宝也。国保于民，民保于信；非信无以使民，非民无以守国。”“上不信下，下不信上，上下离心，以至于败。”（《资治通鉴》）除此之外，我国古人也深刻认识到政府诚信对推行改革的重要性。商鞅变法时辕门移木的故事即为其例。正因为如此，诚实信用上升为法律原则后，不仅应为民法基本原则，更应为行政法基本原则。 　　 　　实际上，在党中央和国务院制定的一些规范性文件中诚实信用已被确立为行政的一项原则。2004 年国务院制定的《全 面推进依法行政实施纲要》（ 以下 简 称《纲要》）在论及依法行政的指导思想和目标时规定：“行政管理要做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。”其在论及依法行政的基本原则和基本要求时规定：“诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”2014 年中共中央制定的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》） 在论及“深入推进依法行政，加快建设法治政府”时再次强调：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作……加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”除了上述规范性文件之外，我国一些地方行政程序立法也将诚实信用确立为行政法的一项原则。例如，《汕头市行政程序规定》第 107 条规定：“实施行政指导应当遵循平等、公开、诚实信用、及时灵活、自愿选择等原则。”《西安市行政程序规定》第 94 条规定：“行政机关签订和履行行政合同，应当严格遵行诚实信用原则、信赖保护原则。”《江苏省行政程序规定》第 84条规定：“实施行政指导应当遵循平等、公开、诚实信用、及时灵活、自愿选择等原则。” 　　 　　比较上述规定可以看出其差异性。首先，《纲要》与《决定》提出的诚信要求是针对所有“行政管理”的，而三部地方政府规章则是仅针对部分行政活动的。其中，《江苏省行政程序规定》和《汕头市行政程序规定》仅针对行政指导，《西安市行政程序规定》仅针对行政合同。其次，即便将诚实信用原则界定为是针对所有行政管理的，对“诚实信用”的具体要求也值得讨论。《纲要》提出的要求是：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”也就是说，《纲要》所讲的诚信，主要包括“信息公开的全面、准确和真实”以及“信赖利益保护”两个方面的要求。然而，《西安市行政程序规定》则将诚实信用与信赖利益保护并列为两个不同的原则。 　　 　　综上可见，将诚实信用原则确立为行政法基本原则之后，要将这一原则加以应用并落到实处，还必须确定这一原则的基本要求（即基本内涵）与适用范围。正因为如此，本文将围绕这两个问题加以讨论和研究，首先讨论诚实信用原则的基本要求或内涵。 　　 　　“善意”“信任”与诚实信用。 　　 　　诚实信用原则作为行政法原则，从字面意义来解释，至少对行政机关提出了“诚实不欺”与“信守承诺”两项要求，这也是国内行政法学界对诚实信用原则之基本要求的共识。如周佑勇教授认为，诚实信用原则的“真诚”在行政管理活动中体现为“真实可靠”,“它要求行政