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法治化进程中禁令治理争议与思考 　　编者的话：在中国的政治和社会治理实践中，禁令之多，覆盖范围之广令人印象深刻。三令五申的禁令治理与“屡禁不止”的社会现实，以及受损的法律和政府威信，让我们不得不反思禁令治理存在的问题。“短平快”的禁令，有其值得肯定的成效，但是否有潜在的危害，禁令形成以及禁令失效背后有何社会和历史成因，应该如何处理禁令治理与常态监管之间的关系，这些问题值得深入分析和思考。 　　禁令如同一把“双刃剑”，既有利也有弊。以禁令来治理违法违纪行为是一种运动式治理模式。随着我国社会转型的不断深入，在建设社会主义法治国家的大背景下，依法治理违法违纪应当作为日常性治理模式，以禁令治理为其补充。禁令可以适当用于解决某些紧迫问题，并通过创建禁令和法律相衔接的新模式，从整体上推进法治水平的不断提高。 　　自1997年党的十五大正式???立将“依法治国”作为一项具有全局性和长期性的战略方针以来，我国法治化进程已经走过了15个年头。15年来，我国法治化进程取得了长足的进步。从2003年初公安部推出了“五条禁令”到2007年中央纪委出台的反腐“八项禁令”，以及近年来各有关部门和各省市所纷纷出台的禁令，其中某市一天之内便公布了63个禁令①。禁令迭出，针对禁令的争议也异彩纷呈。 　　 　　对禁令合法性的争议 　　 　　2007年1月4日，在信阳市全市干部作风建设动员大会上，信阳市委发布了《中共信阳市委关于进一步加强干部作风建设的决定》和《中共信阳市委信阳市人民政府关于进一步优化经济发展环境的若干规定（试行）》两份“红头文件”，根据这两份文件的规定，从2007年1月1日起，信阳市委、市政府对各级党政干部实行“五个禁止”，其中第二条是禁止公务人员工作日中午饮酒。文件同时规定了惩罚措施：明知故犯的，就地免职。“禁酒令”下达后，信阳市委、市政府迅速组成了三个干部作风建设和优化经济发展环境督察工作组，到各单位开展不同形式的明察暗访。信阳市颁布“禁酒令”后半年内，百余名干部因违反禁令受到处分。②随之，“禁酒令”开始辐射河南，轰动全国。 　　信阳的“禁酒令”虽然取得了很多积极的效果，但针对其合法性存在两种不同意见：社会公众支持政府的“禁酒令”；河南省酒业协会委托律师对“禁酒令”的合法性进行了论证，认为禁酒政策违法。河南省酒业协会委托律师认为，公务员中午喝酒是私法的领域，只要不影响到工作，公共权力就不能干涉。“《中华人民共和国公务员法》并没有明文规定公务员中午不能喝酒，对个别干部喝酒影响工作的，可按《中华人民共和国公务员法》依法处理，而不能超出法律规定，制定政府文件代替法律。” 　　北京大学法学院姜明安教授对上述观点进行了批驳。他指出，公务员法虽然没有明文规定公务员工作日午间不得饮酒，但是根据立法精神，推究立法原意，这个文件的出台并无不妥。根据公务员法第十二条的规定，公务员的义务包括忠于职守、勤勉尽责、努力提高工作效率、全心全意为人民服务等。很显然，如果公务人员在公务过程中（包括中午）饮酒，就可能因酒误事，可能因酒与前来办事的行政相对人发生冲突，可能因酒影响公务员本身及政府的形象。这样，公务员对其法定义务的履行就会大打折扣。他认为，在对违反禁令人员的处理上，首先应引用法律、法规的规定。《行政机关公务员处分条例》第十九条规定，公务员拒绝执行上级依法作出的决定、命令或有其他违反组织纪律的行为，可给予警告、记过、记大过处分，情节较重的，可给予降级或撤职处分。此外，公务员法第八十三条对不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，且经教育不改的公务员还有辞退的规定。 　　笔者认为，应理性看待禁令所涉的“合法性问题”。公私的模糊边界在其次，禁令问题的利弊根本在于：禁令具有较强的针对性，且程序简便，有关部门如果执令如山，收效立竿见影；其弊在于，法律只有通过禁令才能起作用，不利于树立法律的权威。禁令频出主要源于法律执行不力。有的禁令内容在部门管理法规中已有明确规定。法律至上是法治社会的一个重要特征。如果禁令的效力高于法律，则不利于树立法律的权威。 　　 　　运动式治理的式微与日常治理的常态化 　　 　　从历史上看，人类对违法违纪现象的反应包括常态反应和特殊时期的特殊反应。禁令式的治理，其发动背景在于，整体违法违纪态势严峻，日常性治理不足以有效应对。其非常之处表现在，在某一范围内，以专项治理、集中整治等轰轰烈烈的非常规方式，集中投入司法资源和社会资源，对违法违纪现象进行高强度、高效率、暴风骤雨式的整治。同时，运动式治理在社会生活表层公开地以一种合法的暴力压制违法违纪恶化的态势。在某种意义上，运动式治理能够满足民众对于净化社会风气的心理需求，进而增强社会团结和稳定社会秩序。常态治理表现在，依照有关法律法规，通过国家、社会的正常管理和自治活动对违法违纪进行