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地方立法中部门利益膨胀 对策探索 【内容提要】行业不正之风盛行和部门利益法规化近年来日趋严重。本文列举了地方立法中乱设机构、乱设收费和罚款等六个方面部门利益膨胀的具体表现，分析了这种现象对法制统一、改革深化和增强群众法律意识等方面的危害，探讨了部门利益法规化的三方面成因，并从制度建设、完善立法程序等方面提出了治理的对策建议。 【关键词】地方立法、部门利益、机构改革、政府职能、制度建设 本文所称的地方立法，是指有地方立法权的省、市两级权力机关制定的地方性法规，有时也引伸指制定这类法规的活动。部门利益则是指政府各部门独立于政府本身利益和人民利益的特殊集团利益或行业利益。本文拟首先列举地方立法中部门利益膨胀的种种表现，并分析其危害，然后探讨部门利益法规化的主要原因与主客观条件，最后就部门利益在地方立法中膨胀势头的遏制提出若干对策建议。 一、地方立法中部门利益膨胀的主要表现与危害 理想化地来看，政府各部门作为对人民代表大会负责的政府的一部分，只应在与政府整体利益、尤其是与人民利益不相冲突的条件下，才能追求自身的利益，如追求自身行政管理的效率和便利，较宽松的预算约束，较大的管理权限和较高的权威，较轻的责任约束，等等。然而，一旦政府部门追求与其行政职责无关的特殊利益，或者对其前述行政利益的追求超过了合理界限，即与政府整体利益或人民利益不再相一致，这种追求就丧失了合法的基础和根据。在目前我国政府机构改革尚未完成、财政体制未尽合理的条件下，历史遗留的诸多问题使政府部门具有过分追求部门不当利益的内在冲动；而行业不正之风的盛行，加之某些领导人认识上的偏差，则常常使这种内在冲动转化为将部门利益法规化的主观努力。就笔者所见，目前地方立法中部门利益的膨胀至少表现在以下几个方面： 1、以地方立法形式增设机构。如增设政府部门内的二级处室， 增设下属事业单位，或者给已有的部门内二级处室增加一块事业单位的牌子，还有的甚至是给其下属的企事业单位挂上行政管理二级机构的牌子，等等。这类作法，其目的主要是以地方性法规的外衣增强新设机构的稳定性和权威性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员。实际上，我国地方政府机构部门的分工是比较明确和相对稳定的，部门内部的职责分工，也完全不必以地方立法的形式来规定。这样做，既降低了地方立法的重要性程度，又会给编制管理和机构改革带来困难。 2、以地方立法向部门所属企业或事业单位授权。 在我国经济体制转轨时期，一方面，有些政府部门的确担负着繁重的行政管理任务，为了提高行政管理效率和执法效率，的确需要将一些行政执法权力或具体行政事务委托给具备法定条件的企事业单位来行使或办理，但另一方面，也有一些行政部门，既想为自己的部门或行业多揽权利，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务推给下属单位去办理，并以地方立法形式将这种行为合法化。 3、以地方立法设立收费。 对各级地方政府及其部门乱收费的情况，《人民日报》报道称，仅从1997年7月发布《中共中央、 国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》到1998年6 月底的一年间，除中央各部门宣布取消向企业不合理收费424项、 涉及金额262亿元以外，省级以下取消的项目就达20，289项，涉及金额 亿元（其中地、市级以下累计取消18，261项，涉及金额）亿元。（注：《人民日报》1998年7月3日。）另据经济学界统计，我国省及以下四级政府及其所属部门，都不同程度地存在自定政策收费问题，只是项目不同、金额不等而已；从收费的批准权限和使用情况来看，所有收费项目中大约50％为省和省级以下政府及其部门设立和批准，或者自行扩大了范围或提高了标准，而收费收入中的大部分是由地方政府使用的。（注：张培森：《费改税：利益关系调整中一个不轻松的话题》，见高培勇主编：《费改税：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版。）在地方出台的各种名目的收费中，披着地方立法外衣的当有相当一部分。而且，地方立法设定收费，常常并不规定收费的具体标准，对收费后的管理和使用一般也没有详细规定，这就使政府部门有条件从收费中获得较大的利益。 4、以地方立法设立不当处罚。 一是表现在突破上位法上规定的对特定违法行为的处罚种类，增设罚款等处罚。有的同志甚至认为，《行政处罚法》虽不许可地方性法规定设立“吊销企业营业执照”的处罚，但地方性法规可以设立“吊销和暂扣营业执照”的处罚。（注：参见《地方立法设定行政处罚的几个问题》，《中国人大》1990年第4期，第7页；这种观点只是在法律条文的文字上做文章，显然没有考虑立法的精神实质和目的。）二是为了简化管理和创收，对一些本可由道德规范来调整或可通过宣传教育来引导矫正的行为，也设立行政处罚。三是对违法行为的处罚，特别偏爱罚款