-农村集体建设用地流转政策的实质.docVIP

农村集体建?设用地流转?政策的探讨? 朱 林 兴 讲座者简介?：上海市经济?管理干部学?院教授，兼市府决策?咨询专家，中国国土经?济学会理事?、上海土地学?会理事学术?部副主任 　　中共十七届?三中全会的?《决定》，顺应历史潮?流，关注民生，反映农民心?声，体现农民意?愿，对农村土地?管理制度进?行了重大改?革。《决定》就农村集体?建设用地流?转问题明确?指出：“在土地利用?规划确定的?城镇建设用?地范围外，经批准占用?农村集体土?地建设非公?益性项目，允许农民依?法通过多种?方式参与开?发经营并保?障农民合法?权益。逐步建立城?乡统一的建?设用地市场?，对依法取得?的农村兼卜?体经营性建?设用地，必须通过统?一的有形的?土地市场，以公开规范?的方式转让?土地使用权?，在符合规划?的前提下与?国有土地享?有平等权益?。抓紧完善相?关法规和配?套政策，规范推进农?村土地管理?制度改革”。这犹如平地?春雷，打破了长期?来农村集体?建设用地不?允许流转的?禁区。这是继建国?初农村土地?管理制度改?革之后的又?一重大突破?。集体建设用?地流转政策?的提出，标志着我国?土地制度将?进入由现行?二元土地权?利体系向一?元土地权利?体系转变的?新阶段。这一政策具?有丰富的内?涵、深刻的本质?，意义重大和?深远。本文就农村?集体建设用?地流转政策?的实质问题?略陈浅见。 　　一、 二元土地权?利体系框架?下的建设用?地政策的特?征 　　农村土地可?分为农业用?地及“四荒”地和农村集?体建设用地?。农村集体建?设用地是指?符合正常法?律程序，并经区（县）政府批准的?村镇企业和?村镇公共设?施、公益事业用?地（包括交通、供水、供电、邮电、托儿所、学校、绿化等生产?和生活服务?设施的用地?）以及农民住?宅用地。农村集体建?设用地可分?为非经营性?用地和经营?性用地。完整的土地?产权包括土?地所有权、使用权、收益权和处?置权。农村集体建?设用地流转?是指在农村?集体土地所?有制不变条?件下的农村?集体建设用?地使用权流?转。 　　长期来，我国农村建?设用地是禁?止入市流转?的。这是由城乡?二元经济政?策为基础的?农村土地管?理制度所决?定的。我国《宪法》规定，我国土地分?为国有土地?和集体土地?。本来，这种所有制?形式上的差?别不应成为?权利上不平?等的依据，然而，恰恰正是这?种所有制性?质的差别，造成了国有?土地和集体?土地分属于?两个不同的?管理体制范?畴：一个是市场?体制，一个是计划?体制。而国有土地?是商品，具有完整的?所有权，可以公开交?易、流转；集体土地则?是非商品，是不允许流?转的，所有权是不?完整的，其处置权在?政府，而不在其所?有者———农民集体。在这种二元?土地权利制?度的框架下?，农村建设用?地政策具有?如下三个基?本特征： 　　（1）由农地转为?建设用地的?渠道的单一?性。农地转为建?设用地是实?行严格管理?的。按《宪法》、《土地管理法?》规定，国家建设需?占用农地，须实行指令?性计划和严?格行政审批?，而且必先由?国家征用，然后由国家?出让。征用的目的?仅限于公共?利益项目。遗憾的是，每年转用于?建设用地的?20多万公?顷农地，其中5成以?上是经营性?项目，在沿海地区?，房地产、商业、服务业用地?占3成，工业用地占?3成，4成才真正?属于公共利?益的项目用?地。由农地转为?建设用地的?渠道的单一?性，旨在垄断土?地一级市场?，缩小集体地?权，扩大和实现?土地的国有?化，切断农民在?土地农转非?过程中的经?济关系，进而确保政?府源源不断?地获取丰厚?的土地出让?收益。 　　（2）农村建设用?地空间的狭?隘性。所谓“空间狭隘性?”，一是指国家?对农民和农?村集体建设?用地需求实?施严格的计?划管理和行?政审批，纳入乡（镇）村建设用地?指标，严禁农民和?村镇集体未?经批准占用?农地搞非农?建设；二是农村建?设用地功能?、标准有严格?的限定，如农民只能?按规定用地?标准建造一?处住宅。村镇建设用?地使用范围?仅限于公共?设施、公益事业和?乡村企业用?地。 　　（3）农村集体建?设用地的非?流动性。按现有法规?，农村集体建?设用地使用?权不得出让?、转让，只有“符合土地利?用总体规划?并依法取得?建设用地的?企业，因破产、兼并等情形?致使土地使?用权发生转?移的例外”，其流转只限?于本农村集?体，也不允许抵?押和买卖。 　　二、农村集体建?设用地流转?政策的实质? 　　土地是基本?的生产要素?，是人类生产?发展的基本?要素。土地是农民?生存之源、发展之本，是赖以获得?经济、政治、文化权利的?基础。因此，自古以来，农民始终对?土地制度最?具敏感性，是改革、创新土地制?度的主体。改革开放3?0年来，尤其是近2?0年来，二元土地权?利体系的