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城乡一体化中农村金融与农地制度创新 　　摘要： 改革开放以来，我国的农村金融体制改革和以土地家庭承包经营制为主要内容的农村土地制度改革，在促进我国农业、农村和农民的发展的同时，也暴露出一些问题，这主要体现在：农村的正规金融功能弱化、非正规金融机构长期受压制，农业保险体系不健全，农村土地所有权不明，农业经营难以规模化，农村土地流转率普遍偏低。借鉴国外农村金融体系发展和农地制度改革创新的经验，我们认为，在当前推进城乡一体化发展的进程中，要尽快改变当前农村金融边缘化、功能弱化的格局，关键是要围绕构建一个以商业性金融、政策性金融、合作性金融为主导并与其他金融相衔接的多元化农村金融体系，重构与整合农村正规金融体系、逐步发展农村民间非正规金融体系、健全政策性农业保险制度。而在农村土地制度完善方面，则需要围绕建立健全土地经营权流转体系，优???农地所有权制度以明确产权界定、强化土地承包经营权、完善农村社保体系、积极探索农地金融产品的创新。 　　关键词： 城乡一体化；农村金融；农地制度；国际经验 　　中图分类号： F832.35 　　 　　城乡一体化是在现代文明社会中城乡居民拥有公平的政治、经济、社会等各项法定权利，居民的城乡物质文化差别消除，居民在城乡间流动的障碍消除，城乡居民能够公平地获得个人发展的机会，能够公平地享受政府提供的公共产品。当前，我国要缩小城乡差距、顺利推进城乡一体化进程，首先要解决的就是“三农问题”。尽管“三农问题”的历史成因错综复杂，但农村土地和农村金融的相关制度安排无疑是主要成因之一，也是解决“三农问题”的重要突破口。因此，深化对城乡一体化发展的认识，积极探索实现城乡一体化中的制度支持尤其是对农村金融、农村土地的制度完善，对于促进经济社会全面持续协调发展具有重要的现实意义。 　　 　　一、我国农村金融和农地制度的现状及存在的缺陷 　　（一）我国农村金融体系的演变及其对“三农”的影响 　　以1979年2月中国农业银行复牌为标志，我国农村金融体制改革正式启动，农业银行在改革之初兼具政策性与金融性双重职能，同时负责统一管理农村信用合作社，成为农村金融体系的主要构成。1994年，中国农业发展银行成立，农村政策性与商业性金融业务开始分离。1996年，国务院在《关于农村金融体制改革的决定》中进一步要求“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”，开启了农村金融体系的多元化格局。2000年之后，管理层启动了以农村信用社为核心的改革，并在2003年下发了《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》，进一步推动农村金融体制改革向纵深方向发展。回顾30余年的农村金融改革历程，对促进我国农村经济发展，解决“三农”问题功不可没，但在改革进程中也暴露出诸多问题与不足。 　　首先，正规金融功能弱化，农村资金大量外流。我国农村金融的制度安排与演进，呈现典型的政府主导下的强制性制度变迁特征。农村金融体制的改革，初衷并不是要解决农村融资问题，满足农村金融服务需求，而是服务于国家整体政策与发展规划，持续不断的为工业化和城市化动员储蓄。与此同时，农村与农业生产效率的低下，决定了农贷资金的“高成本、低收益”特征，造成金融供给严重不足，“非农化”趋向严重，就连农村正规金融的主力军――农村信用合作社，实际上扮演的也是一个农村资金“抽水机”的角色。据中国社科院人口与劳动经济研究所农民收入课题组（2003）估算，1978～2000年，通过农村信用社资金外流总额从121亿元上升至4639.9亿元，且20世纪90年代农村资金的外流规模与速度均远大于80年代。 　　其次，非正规金融机构长期受压制，发展缓慢。在农村正规金融供给不足、缺乏效率的背景下，基于利润动机，农村金融还存在着一种自发性的、诱导性的制度变迁。如1999年之前农村各地广泛存在的农村合作基金会，对于弥补正规金融供给不足，促进农村经济的发展起了积极作用，但非正规金融机构缺乏有效的内部控制，隐藏着较大的金融隐患，且基本游离于国家的监管之外。因此，这种自发性的制度变迁长期受到政府主导的强制性制度变迁的压制，被动的处于地下状态，发展较为缓慢。 　　最后，农业保险体系不健全。农业生产的高风险性决定了需要农业保险作为生产保障。尽管国家在农业保险方面出台了大量的扶持政策和优惠措施，部分保险公司也在尝试农业险，但农业保险的政策性与保险公司的商业化运作之间的矛盾，使得承保机构缺乏动力与积极性，从而导致农业保险品种单一、覆盖面狭窄、投保条件苛刻等一系列问题。总之，我国农业保险行业依然处于起步阶段，单纯依靠商业保险公司自身运作难以推动农业保险业市场的长足发展，也难以发挥其对农业产业的后备保障作用。 　　（二）我国农村土地制度的变迁及现存问题 　　1978年12月，中共十一届