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我国地方债管理过程中基本问题思考 　　【摘 要】地方债的发行是以财政分权为基本前提的，伴随着我国地方债的发行及发达国家地方债务危机问题的出现，如何在公共财政框架下加强地方债的管理值得思索。由于中央与地方、地方政府与企业间的财政关系，在各类财政资金运用过程中，明确的地方债角色定位是地方债管好、用好的前提和关键。 　　【关键词】我国 地方债 管理 基本问题 　　 　　一 我国地方债管理过程中需要明确的问题 　　2009年我国开始发行2000亿地方债，财政部明确规定：2000亿地方债目的主要是用于中央项目的地方配套，以缓解地方建设资金的不足。地方债投资项目资金使用范围主要包括：保障性安居工程、农村民生工程、社会事业基础设施、地震灾后恢复重建项目等。我国地方债的发行是由中央政府根据各地的还债能力等审批和分配额度，并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市这一级。由地方人大常委会要求政府对预算进行修改和调整后，经地方人大常委会审批通过后，由财政部代理发行，同时代理偿还本息。伴随着我国地方债的发行，地方债管理过程中一些基本问题亟需明确，即地方债亟待明确角色定位。 　　第一，地方债发行明确规定了地方债收支纳入地方政府预算，那么纳入哪个预算？要不要设立单独的地方债预算？对于目前地方各级政府的投融资平台债务怎么处理？ 　　第二，明确地方债的发行与偿还的地方政府责任及明确地方债本息偿还的资金来源，防止超过地方政府实际财政力的过大的债务负担。那么地方债的偿还是以税收偿还为主还是以项目收益偿还为主？ 　　第三，规定了地方债以地方公益性项目为主的“建设公债”原则，明确并细化了地方债资金的使用范围。那么是地方债资金项目以公共服务均等化为目标还是以发展地域特色为目标？如何处理好中央转移支付资金与地方债资金的关系？ 　　第四，规定了地方债的发行额度（总额）为：地方财政支出与地方财政收入（其中：地方财政收入＝地方本级收入+中央对地方税收返还和转移支付）的差额。那么，地方债额度如何在各省区之间进行分配，在发达和欠发达省区之间如何确定发行??体？ 　　第五，地方政府在负债的情况下进行投资，如何考虑地方债的风险问题与政府资产管理的关系？ 　　二 我国地方债的角色定位 　　地方债是地方政府为筹措财政收入而发行的债务，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。但由于中央与地方、地方政府与国有企业间复杂的财政关系，在各类财政资金运用过程中，亟需明确地方债的合理位置。 　　1．我国地方财政收支系统中的地方债收支 　　地方债是为弥补地方财政收支差额而发行的。由于资金的性质和用途不同，地方财政收支系统具体可区分为公共收支、社保基金收支、政府性基金收支和国有资本预算等。除公共收支预算外，其他预算都是专款专用，有多少花多少。因此，地方债资金是用于弥补地方政府公共收支差额的，因此地方债资金使用需要放在公共财政的框架内来讨论。由于公共财政要求经常性收支必须维持平衡，地方债资金不能用于弥补地方经常性财政赤字，而且地方债也不能用于竞争性领域的建设项目，因为政府不能代替市场的自我调节。地方政府公债的投向应当专项用于地方的基础性和公益性基础设施的建设。事实上，各国都原则上限定发行地方债只能筹集投资性经费，即弥补公共收支中建设性资金不足。随着民生财政建设的发展，公共支出用于民生支出的比重逐渐提高，地方债资金也越来越倾向于民生建设方面的支出。 　　2．多口径下的地方财政收入与地方债的发行与偿还 　　地方债的发行包括发行主体的选择和发行额度的确认。一般发行主体的选择和发债额度的确认取决于地方政府财政能力的强弱和地方政府的偿还能力。如何衡量地方政府的财政能力及其偿债能力，取决于地方财政收支的差额。由于我国地方政府存在不同口径的地方财政收入，因此，在既定的地方财政支出前提下，需要首先明确不同统计口径下地方财政收入的界定（表1）。考虑地方财政公共收入的实际构成，目前地方债的发行以地方财政收入为实际参照，以地方本级收入即地方一般预算收入为偿还资金来源。但考虑到实际地方资本性收入如地方政府性基金收入情况，必须加强地方本级财政收入的预算管理和公共预算范围的合理界定。 　　3．地方各类财政资金与地方债资金的使用 　　第一，地方财政收入的使用。地方一般预算资金与中央税收返还和转移支付即通常所说的地方财政收入，是地方政府可自由支配的财政资金，可用于公共预算中经常性支出也可用于建设性支出。作为地方公共收支系统的公共收入，地方一般预算资金与中央税收返还和转移支付都用于公共预算范畴的政府支出活动。其中，地方一般预算资金是地方的税收收入和非税收入总和；税收返还是基于地方既得利益将增值税、消费税、企业和个人所得税的一定比例返还给地方的收入；中央财政转移支付资金则是中央根据地方的标准财政收入