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反垄断法对食盐专营豁免与适用 　　摘要：食盐专营是典型的特许垄断行业，一直以来被视为反垄断法当然豁免适用的领域。对基于公共利益的行业豁免理论进行反思，对特许垄断行业整体豁免适用反垄断法的历史实践进行考察，动摇了食盐专营整体豁免适用反垄断法的基础。遵循“最小豁免原则”评判食盐专营下的具体垄断行为应是规制食盐专营的普遍态度。 　　关键词：食盐专营；公共利益；最小豁免 　　中图分类号：DF414　文献标识码：A　文章编号：1001—5981（2012）06—0048—05 　　食盐专营是国家出于整体经济利益和社会公共目标追求的考虑，特许盐业公司对食盐产品实行垄断经营，享有排他性的经营特权。作为典型的特许垄断行业，食盐专营具有法定垄断的背景，一直以来被视为反垄断法当然豁免适用的领域。但食盐专营的实践表明，专营本身并不具备保障经济性或社会性目标追求实现的机制。恰恰相反，特许垄断下的信息不对称和规制俘获滋生了严重的垄断弊端，造成目标追求偏离设立初衷，并引起社会多方不满。早在2005年，盐业体制变革就被归入国务院深化垄断行业变革日程，国务院延续5年催促盐改，但至今尚未出台具体方案。我国学术界特别是法学界一直以来对盐业垄断关注很少，理论研究的缺失势必导致行动的迟疑。本文试图从反垄断法学的视野，检视食盐专营的实质，探讨反垄断法对食盐专营适用的依据和基本原则，以期为深化食盐专营体制改革提供法学理论支撑。 　　一、食盐特许垄断的动因及垄断本质 　　（一）食盐专营产生的历史背景 　　食盐专营体制发轫于盐业计划经济体制，形成于上世纪90年代计划经济向市场经济转轨的过程中，这一特许垄断经营模式的形成主要受到三个重要因素的影响。 　　1.盐业消费结构的变化 　　历史上盐的主要用途是食用，随着工业的发展，盐的用途结构发生了巨大变化。1950年我国食盐消耗占总产盐量的比重为88.9％，工业用盐仅占6.2％，1978年食盐消耗占总产盐量的比重为53％，工业用盐为36％，到2007年工业用盐比重上升为80.89％，食盐消耗比重下降为16.92％。从世界范围来看，盐的主要用途为化工业原料，其中烧碱和纯碱工业用盐占总产盐量的58·5％，除冰盐占总产盐量的14％，食盐占总产盐量的17.5％，其他包括农牧渔盐和水处理用盐占10％。工业的发展使盐早已不仅是生活消费必需品，而且是基础工业、特别是化工业的重要原料。盐业消费结构的变化是促使政府形成食盐专营、工业盐市场化管理思路的重要经济动因。 　　2.市场在资源配置中基础性地位和作用的确立 　　在党的十四大确立市场经济体制后，两碱、造纸、纺织、食品加工等原盐下游行业纷纷引入市场机制，发挥市场对资源的配置作用。但这一时期的盐业仍然沿袭计划经济体制下的生产经营格局，作为销售主体的盐业公司只销售不生产，作为生产主体的原盐生产厂家只生产不销售，不允许用盐企业与产盐企业见面，凡绕过盐业公司的供销行为都是非法行为，要受到盐业公司的查扣和处罚。上游计划经济导致的低效率和垄断与下游市场经济的自由竞争之间产生了持续不断的摩擦和冲突，下游化工、食品加工、皮革等行业竞争异常激烈，难以将上游原盐的高成本压力继续传递下去，这种激烈碰撞最终促使工业盐走上了市场化道路。 　　3.政府公益目标的价值追求 　　在中国经济转轨的过程中，食盐并没有向工业盐一样开放市场，而最终选择了专营制度，其最直接的原因在于食盐自身的特殊性。食盐是人们日常生活的必需品，虽然在整个盐业消费结构中比重不断下降，而且人均消费量稳定，但食盐安全关系到每个人的身体健康和千家万户的食品安全。与此同时，上世纪90年代初的中国正积极开展食盐加碘消除碘缺乏病等多项工作。我国是一个缺碘的高发国家，而食盐中加碘是最为便捷、快速、有效的办法。经济转轨中的政府对市场能力仍存在怀疑，为了保障人民生命健康，在短时间内消除碘缺乏症对国民尤其是儿童健康的危害，国家在1994年设立了食盐专营制度。《食盐专营办法》第1条就开宗明义地表明了这一宗旨。 　　（二）食盐特许垄断的本质特征 　　1，政策性垄断 　　理论界一般认为需要政府干预竞争的情形主要包括两类，一类是自然垄断，一类是政策性垄断。谢勒（Scherer）1980年在其著作《产业组织结构与经济绩效》中指出：“规制最传统的理由是假设自然垄断的存在”。政策性垄断则是行政当局基于另外的一些原因进行的规制，如服务的公共性、信息偏在、税收、公众健康等目的。从经济学的角度看，自然垄断行业具有成本弱增性和网络性等经济特性，这决定了优化资源配置只有在限制竞争的条件下才能实现。食盐行业不存在自然垄断行业特殊的经济特性和技术条件限制，食盐的市场结构是竞争性的，引入竞争本身不会产生降低生产效率和形成巨大沉没成本造成资产浪费等弊端。食盐成为特许垄断行业最