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地方政府行政决策裁量权运行逻辑与制度激励 　　摘要：国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要健全行政决策机制，完善行政决策程序，建立健全决策跟踪和责任追究制度。在我国公共管理中，中央政府与地方政府形成事实上的委托代理关系，中央政府的法律政策需要通过地方政府的行政决策进行贯彻，在此过程中，地方政府享有相当宽泛的裁量空间。但是，这种行政决策裁量权在运行中受到干部晋升标准、利益集团干扰、官员风险规避等多种因素干扰。出现了一定程度的偏离。有必要通过公法的制度性安排，促使其良性运行。 　　关键词：行政决策；裁量权；地方政府；行政官员 　　中图分类号：F407.2　文献标识码：A　文章编号：1009—9107（2012）06—O150—07 　　一、研究动机 　　对于现代国家而言，如果说立法是骨架，行政就是为政府行为注入活力的肌肉，在公共秩序的维持、人类活动的协调、稀有资源的分配等方面，行政都扮演着关键角色。而且随着“社会基础的不断变化，与此同时议会立法者适应这种变化的能力却在削弱”，“无法律即无行政”的机械法制观已经落后于时代发展，行政机关必须面向将来做出积极的政策性判断，而“假设行政官员没有充分的裁量权去确定目标、提出策略与整合庞大行政方案的各个部分，他将不能取得任何有意义的成绩”。在大量的社会问题面前，立法者越来越倾向于主动弃权，将复杂的利益冲突交由行政机关自行处理，法律仅仅规定概括式目标，对行政管理的方式与进度保持相当的克制，允许行政机关在法律没有具体规定的情况下自主开展活动。德国学者承认，“理论上在今天对裁量自由以及由此产生的行政掌握权力颇多微词，而赞赏该权力转南立法和司法控制。实践中的利弊关系不总是如此；裁量常有这种功能，从法律和法律僵化的控制中抽取关系当事人利益的敏感裁量事宜，转由行政使用灵活的手段处理”。更有人提出了“法律约束与行政空间”的课题，认为所有的抽象或者具体的执法活动都位于完全的自由和严格的法律约束之间，在这自由和约束之间，存在着广泛的行政空间，行政机关在某些事项尤其是塑造性行政领域，就如何设置议程、选择管理手段、筹集工程资金等方面，享有充分的决策自由。这意味着，如果法律没有强制性规定某项任务的实施方式，就会形成“法外行政”。行政机关在事实要件上具有充分的判断力，可以像法律创造者那样作为。由于法律没有赋予以特定方式执行法律的义务的情况多数存在于相对宏观的政策领域，我们可以将其称为行政决策裁量权。具体到我国，这种裁量权即体现为中央政府通过政策对法律实施的行动自主，也包括地方政府面对中央政府政策时的行为选择。限于篇幅，本文主要围绕后者展开。 　　从我国现有的研究看，行政（自由）裁量一直是行政法学的重要课题，成果也是相当丰硕。国内研究者一般集中讨论如下问题：（1）行政裁量为什么必要？合理基础是什么？（2）行政裁量存在于法律效果？还是要件设定？（3）行政裁量的控制策略是什么？规范主义抑或功能主义？然而，这些讨论以及众多关于我国行政裁量的感性体验，却主要集中于个案中的执法裁量行为，欠缺对我国行政决策裁量权的归纳分析。我们认为，这种归纳分析至少应该清晰地回答：第一，行政决策裁量权在我国何以具有研究价值？第二，为什么会出现行政决策裁量权的偏离，这种偏离有哪些具体形态？???三，如何通过公法的制度性安排实现行政决策裁量权的治理路径？ 　　二、地方政府行政决策裁量权的运行结构 　　计划经济时代，国家垄断了几乎所有的资源，从社会发展、经济运行到个人行为无一不受到政府的强力干预，公权力能够随时侵入社会结构的各个阶层与每一角落，邹谠将此种管理机制概括为全能主义。在央地关系层面，国家权力又由中央政府集中行使，中央拥有一切重大决策权力，地方仅仅作为下级政府存在，其行政决策是中央指令的纵向延伸，并无行动上的自主空间。虽然其间经历过多次权力下放，甚至有过“虚君共和”的设想。然而，地方分权不可避免地对中央整体计划的实施造成破坏，为维护国民经济的大局，分权后的收权成为必然选择，地方拥有的权力内容及幅度增减始终由中央政府单向决定。改革开放后，在发展经济的动机下，国家开始后撤，向市场留出更多的空间，管理手段上也从过去的具体指令转向抽象的政策。在1982年以后的《宪法》及《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》中，地方政府的行政管理事项不但被明确列举，立法权限更是明显扩张，行政决策权的自主性开始凸显，个别地方甚至被允许“对中央各部门的指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或者变通执行”。原先垂直流动的指令方式随着中央丧失资源的全面掌控不再有效，如何规范地方政府的行政决策行为成为关键问题。 　　帝制中国的治理手段可以简单提炼为以属地化管理为基础的行政发包制，即“中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一