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政府部门超强控制制约教育改革深入推进一个要害性问题 　　摘要：政府部门对于学校的超强控制，已成为妨碍教育改革深入推进的一个要害性问题。政府部门常常将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色集于一身，导致学校难以真正成为教育改革的主体；不受限制的权力，是政府部门得以对学校超强控制的主要原因；限制政府部门的权力，乃是有效推进教育改革的必由之路。 　　关键词：教育改革；教育管理体制；办学自主权；教育社会学 　　中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001-4608（2012）05-0006-06 收稿日期：2012-08-11 　　基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目（12JZD046）；江苏省高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“社会学视野下的中国教育改革研究” 　　作者简介：吴康宁，江苏省高校哲学社会科学重点研究基地南京师范大学教育社会学研究中心研究人员，南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师210097 　　改革开放以来的我国教育改革历程虽已长达30多年，但没有谁能准确预测这场改革究竟将于何时结束。我们现在所能知道的，一是这场改革到了30多年后的今天，才开始进入所谓“深水区”；二是这场改革至少将延续到本世纪20年代末，因为两年前正式颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的实施时段便截止到2020年；三是由于“深水区”改革的难度远非“浅水区”所可比拟，因而即便到2020年，这场教育改革也未必就能结束。仅此而论，我国教育改革的复杂性、曲折性、长期性在世界教育改革史上也实属罕见。 　　我国教育改革为什么会如此旷日持久？原因自然十分复杂，但就笔者陋见，一个十分重要的制约因素便是政府部门过于强势。如果说在30多前或20多年前，经费投入不足极大地制约着我国教育改革进程的话，那么，随着经济的不断发展及其对教育的支撑，这一问题如今已得到极大缓解；而且，随着经济的继续发展及其对教育的更多支撑，教育经费投入也将越来越不是问题。而相比之下，教育管理体制的障碍却是30多年来一直严重制约我国教育改革进程的一个重要因素，在今天甚至可以说已成为一个要害性制约因素，一个必须动真格解决的瓶颈性问题。而在教育管理体制障碍中，政府部门对于学校的超强控制便是其突出表征。 　　这里的一个吊诡性问题是：由于在政府本位的教育管理体制下，许多重要教育改革都是由政府自上而下推行的“官方教育改革”，而任何层面（国家、省、地市、县）上的官方教育改革都需要有顶层设计及官方资源的基本分配，且这种顶层设计及资源分配的职能非政府部门莫属，这就难免会使政府部门处于强势地位；但另一方面，由于任何教育改革最终都必须使学校中的教育活动发生积极变化，以更好地促进学生发展，即便是官方教育改革，也必须落实为学校以促进学生发展为旨归的改革行动，因而，教育改革的“操作终端”并不在政府部门，而是在学校。这意味着，学校应当成为教育改革的主体。这，也就决定了面对作为教育改革主体的学校，政府部门又不应太强势，不能干预太多、干扰太多。否则，教育改革将失去底层的活力。 　　然而，现实状况恰恰是，在政府本位的教育管理体制下，政府部门对学校而言处于不容置疑的超强地位，学校则处于弱势甚至极度弱势的地位，政府部门与学校之间基本上是一种指令与执行的关系，学校由于实际上并没有多少办学自主权而很难真正成为教育改革的主体。 　　一、无所不能的角色：政府部门超强控制教育改革的主要表现 　　笔者五年前曾专门述及我国现行教育管理体制下政府对于教育改革的强控制问题，指出在一个国家中，政府在教育改革中扮演什么样的角色，虽然既因政府自身的职能规定而异，也因教育改革的性质与规模而异，不宜一概而论，但大体来说，在西方发达国家，政府在教育改革中扮演的主要是“顶层设计者”的角色，即提出教育改革的基本目标与总体架构，勾勒教育改革的蓝图，一般不会去细及教育改革所有方面，也不会深及教育改革所有过程；而在中国，政府赋予其自身在教育改革中的职能则要多得多，也大得多。政府通过其为数众多的职能部门，将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色集于一身，对教育改革实行强控制。笔者并简述了这种强控制的三个基本特征：1.全方位控制。即政府通过一系列“红头文件”，不仅勾勒教育改革的蓝图，而且提出教育改革的主要原则、基本路径及相关政策，有时甚至还规定教育改革的具体方式及条件保障等等。2.全过程控制。即政府不只是在教育改革开始前提出改革计划；而且在教育改革过程中通过数据统计、实地考察、巡视检查等方式，对改革进行持续的实质性管理、监督及调控；并且在教育改革告一段落后通过总结与验收，对教育改革的结果进行评价。3.高强度控制。政府通过资源配置或资源重新配置等手段，不断示明教育改革的方向与重点，规限学校的改革