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浅谈政府在存量土地和棚户区改造过程中的控制与引导 ——以太原市七平房棚户区改造项目为例 摘要：目前我国正处于城市化加速发展的阶段，城市存量土地和棚户区改造是当前城市建设的一个重要课题。尤其在城市棚户区改造的过程中，由于用地权属、地理位置和开发建设时序等原因导致开发建设存在较多问题，集中表现为：公共服务设施设置不合理以及非经营性公共服务设施无法落地建设；棚户区改造建设会对周围用地的日照条件和交通组织造成严重的影响；若几宗棚户区改造土地紧密相邻，由于土地权属相互交错造成相互干扰，使的其中每家用地单位都不能单独完成改造。正是由于缺乏政府及其职能部门宏观的控制与引导，缺少存量土地和棚户区开发建设的相关政策，才会在改造的过程中出现诸多问题。“太原市七平房棚户区改造项目”是政府主导、联合开发集约利用土地进行建设十分成功的案例，本文将通过对该案例进行分析研究，总结存量土地和棚户区改造开发建设成功的经验，希望在以后存量土地和棚户区开发建设的过程中能够借鉴。 关键词：城市旧区、存量土地、集约利用土地、政府主导、联合开发。 1引言 随着城市化进程的加快，城市发展对土地的需求不断增加，我国人多地少的国情决定我们要集约利用土地，越来越多部门意识到城市土地集约利用的重要性。在大城市尤其是特大城市中心城区大宗土地的开发建设已经越来越少，而城市旧区中的存量土地在城市化进程中由于受到各种因素的影响，没有得到很好的利用，成为城市的“死角”和”遗忘的地区”。如何集约利用城市旧区的存量土地已经成为各部门关注的热点。 在太原市旧区改造进行的如火如荼的过程中，笔者发现城市旧区存量土地的开发建设存在诸多的问题：教育设施和公共绿地等公共服务设施分布不均匀；地块面积太小或者地块位置不佳导致在开发建设的过程中会对周围的用地单位造成影响；改造地块与其他用地单位相邻造成相互干扰，使得本地块在开发的过程中不能将土地集约利用的潜力发挥到最佳。 2城市旧区存量土地和棚户区改造开发建设存在的问题 由于土地产权、开发建设时序和地理位置等诸多原因使城市中存在较多的存量土地没有得到有效的利用。每块土地都具有其最基本的属性，如果不认真分析其形成的原因和改造过程中将会遇到的问题，那么改造的过程必然会遇到各种困难和矛盾。通过近几年工作的总结，笔者认为城市旧区中的存量土地开发建设存在的问题大致分为以下几类： 0 图1 地块被分割的类型 图2 地块被包围的类型 图3 地块的用地性质不符合改造的类型 图4 地块相互干扰的综合类型 2.1地块被分割的类型 在城市化的进程中，城市的路网在不断地完善和细化。在年代较早的建设过程中，该地块没有规划城市道路，然而随着城市不断的发展，城市的交通流量不断加大，该地块所处的区域的道路网密度已经不能满足城市的交通需求，所以规划2条城市道路提高该区域的道路网密度，满足该区域的交通需求。规划道路将1个完整的地块划分为4个小地块（如图1），这4个小地块由于面积较小，在满足相关规范的条件下无法单独完成改造，结果导致该地块内的城市道路无法按照规划形成，同时该地块由于建设年代较早，建筑质量相对较差，生活环境比较恶劣，成为整个区域的“死角”。 2.2地块被包围的类型 有些地块由于所处地理位置较偏或者由于用地权属的问题导致本地块与周围地块的开发建设时序不一致，周围的地块在建设的过程中没有从整个街区统一规划，基本都是在各自的土地上单独进行建设。当本地块准备开发建设时，周围的用地已经基本建设完成（如图2），若本地块进行改造会对周围已经建成的住宅造成日照影响，道路交通组织也不顺畅，配套的地下停车库和公共绿地也无法满足相关规范的要求，导致本地块无法进行改造，造成土地的闲置和浪费，同时使得整个区域的交通和环境得不到改善。 2.3地块的用地性质不符合改造的类型 在土地资源紧缺的今天，各类用地进行开发建设时都是最大化的利用土地，均以建设高层建筑为主。随着旧区改造的进行，区域的人口密度不断增加，原来规划的教育配套设施和公共绿地等公共服务设施已经不能满足城市发展的需要。在编制控制性详细规划时根据区域的人口新增加了配套的公共服务设施用地。有一部分用地单位的用地大部分被规划为为整个区域服务的公共服务设施用地，由于公共服务设施属于非盈利的设施，基本没有开发商或者个人投资建设，从而导致该地块无法进行改造，同时整个区域的公共服务设施由1家用地单位承担，造成土地资源利润分配不合理，使得本地块按照控制性详细规划的用地性质等相关规定无法进行改造。（如图3） 2.4地块相互干扰的综合类型 有些存量土地彼此相邻组成一块相对较大的用地，但是由于彼此的地界关系造成相互干扰，同时该区域的公共服务设施也没有得到合理的布局，规划的城市道路使得其中几个用地单位