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积极财政政策的风险和防范 （作者:___________单位: ___________邮编: ___________） 内容提要: 自1998年我国实施积极的财政政策以来，其风险问题一直是社会关注的热点。5年多来，积极财政政策对启动内需、拉动经济增长发挥了至关重要的作用，但随着实施时间的拉长，政策风险也在不断增加。积极财政政策手段和政策目标的综合性，决定了政策风险的多样性。对积极财政政策的风险，一定要全面把握、综合评估，以进一步优化政策措施，加大风险防范力度，提高政策实施的效果。 　　一、积极财政政策的风险不容忽视，必须全面把握 　　任何经济政策都有风险，积极财政政策也不例外。积极财政政策的成效值得肯定，但风险问题亦不容忽视。作为刺激内需、实施反周期调节的一剂“猛药”，积极财政政策是以增发国债、扩大财政赤字为代价的，随着政策持续时间的延长，也面临一系列风险。具体而言，积极财政政策的风险，主要体现在四个方面。 　　（一）债务风险。 　　迄今为止，积极财政政策的主要手段，是增发国债、扩大投资。1998年以来，随着积极财政政策的实施，年度国债发行规律跳跃式增长，国债余额屡创新高，债务风险成为积极财政政策最直接、最典型的风险。考察积极财政政策的债务风险，要注意以下三个问题。 　　1.国债投资项目的决策与管理风险。1998—2002年，我国安排的国债项目总投资规模逾3.28万亿元。总体上看，通过各级、各部门的共同努力，国债投资效果明显，但在项目决策和资金管理中，也存在许多不容忽视的问题，直接导致了国债投资风险。比较突出的，一是部分项目决策失误。在国债投资项目选择上，由于项目决定权和还款“兜底”责任分属于发改委和财政部门，负责定项目的不承担还款责任，承担还款风险的不参与项目论证，权力与责任不统一，具体到项目单位来讲只有利益、没有风险，形成了全国上下很强的投资冲动，在一定程度上造成了投资使用分散，建设战线拉长，部分项目因信息不对称导致决策失误，直接造成国债资金的损失浪费。二是部分国债项目上马仓促，前期准备工作不充分。如山东境内淮河流域的污水处理项目，在前期准备工作不具备的情况下，国债资金即已下达，形成了“边勘察、边设计、边施工”的局面，影响了国债资金使用效益。三是挤占挪用国债资金的现象时有发生。从对国债资金的专项核查来看，基本上每一地、每一类项目都有国债资金被挤占挪用的问题。如在湖北省荆州市界牌河段上江干堤综合治理项目建设中，被骗取和私分的国债资金达206万元。四是部分国债项目配套资金不落实、不到位。据国家审计署对9个省的污水处理项目国债资金管理使用情况的审计，发现由于地方政府争取项目较多，超出了地方配套的能力，国债项目地方配套资金的到位率只有60%多一点，银行贷款到位情况也不理想，审计的37个污水处理项目中，有15个项目未按计划完工或开工；16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，普遍存在配套设施落后于主体工程建设以及运行费用不足等问题，造成设备闲置，投入的国债资金不仅发挥不出应有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了债务风险。 　　2.国债发行导致的政府综合债务累积风险。考察积极财政政策的债务风险，不能仅看6600亿元长期国债，还要把握好积极财政政策实施条件下我国政府债务积累的特殊性。1998—2002年，我国累计发行国债21489亿元，其中，单纯为实施积极财政政策而发行的长期建设国债为6600亿元，占30.7%.同期，我国国债余额快速积累，由1997年的4565.66亿元上升到2002年的15640.72亿元。如果仅从6600亿长期国债占同期发债总规模30.7%的比重看，近年来国债余额的大幅度增长，主要责任似乎不应算到积极财政政策头上。但如果考虑到我国积极财政政策的实施背景，由其导致的债务风险快速积聚倾向却不容忽视。改革开放以来，我国绝大部分年份都有赤字，由于多年连续发债，加之债务成本较高，从1996年起，我国就已进入还债压力比较大的时期，每年债务还本付息压力都在1000亿元以上。在这个基础上实施积极的财政政策，虽然每年因政策本身而发行的长期建设国债只有1000—1500亿元，但由于债务的惯性增长，却使得每年的发债总规模都在3300亿元以上，2002年更是创记录地达到5679亿元（见表1）。也就是说，实施积极财政政策，增发长期国债，是在财政连续多年“扩张”基础上的再扩张，是在国家债务积累到一定程度，开始惯性加速增长时的再加速。1998—2002年，国债余额增长与长期国债发行的边际弹性为1.68（△国债余额／△长期国债），说明积极财政政策的“边际债务积累效应”较大。 　　更值得注意的是，实施积极财政政策，发行长期国债，是在国家综合负债居高不下的基础上增加的政府债务。从名义指标看，2002年我国国债余额占GD