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论三维视角下“基本国策” 　　摘要：“基本国策”是我国政策话语中的一个高频词汇，但是对于什么是基本国策以及我国到底有多少项基本国策一直众说纷纭。根本原因在于基本国策具有多重涵义，大家往往是在不同层次上讨论基本国策，因此难以达成基本共识。正确理解基本国策，可以从公共政策的分类、宪法结构变迁以及我国政策实践三个层面来考察，相应地也就有元基本国策、宪法基本国策和具体基本国策之不同。我国先后提出过10项基本国策，但真正确立下来的只有5项，并且，这5项基本国策在理论上是否成立仍有探讨的空间。 　　关键词：基本国策；元基本国策；宪法基本国策；具体基本国策 　　中图分类号：D61文献标识码：A文章编号：1003—0751（2012）06—0006—06 　　自20世纪80年代初，我国明确提出计划生育等一系列基本国策以来，基本国策的实践已经走过了30多年的历史。但是，对于什么是基本国策以及我国到底有多少项基本国策一直众说纷纭。几年前，人民日报社高级编辑林治波撰文疾呼：我国“迫切需要尽快对基本国策作出权威、统一、准确的概括和表述，结束人们对基本国策理解含糊、众说纷纭的局面”①。但时至今日，基本国策似乎仍然是一个人人“耳熟”却鲜有人“能详”的模糊用语。一方面，可能是由于大家对于越是耳熟的事物反而“不求甚解”的集体忽视所造成的。另一方面，则是由于语言和思维本身就具有模糊性的内在特征，导致我们往往难以用精确的语言来界定一个极为熟悉的事物，就如英国一位高级文官所言，“政策就像大象一样——你能够认出它，但却很难界定它”②。可以说，基本国策就是我们众所周知而又难以准确界定的一头大象。对基本国策涵义的探讨，既不能脱离我国已经明确界定为“基本国策”的一系列政策样本来进行纯理论的抽象界定，也不能局限和盲从于既定的“基本国策”样本就事论事地来研究。只有放宽视野，从不同角度来观察基本国策并进行有效综合，才可能比较准确地把握基本国策的丰富涵义。 　　一、在多维视角中把握基本国策的丰富含义 　　（一）元基本国策：政策分类体系中的基本国策 　　在社会科学研究中，“分类”???往是从纯粹的描述走向解释性研究的至为关键的一步，是实现“有序控制和预测的开始”③。就政策而言，可按不同标准进行多种分类。如张金马教授认为，从表面看，政策可分为实质性的、制度性的、时间阶段性的政策等；按层次，可分为元政策、基本政策和具体政策；按涉及采取行动的时间和归属，可分为实质性和程序性政策；按功能作用，可分为分配性、调节性、自我调节性、再分配性的以及规制政策；按触及的利益性质，可分为物质性和符号性的政策；按受益对象，可分为集体利益政策和个体利益政策，等等。④ 　　以上分类中，与基本国策联系最紧密的分类，是按层次对政策所作出的元政策、基本政策和具体政策的分类。综合相关研究，可以将这三类政策概述如下：总政策，一般在两层意义上使用，第一层次是指“制定政策的政策”，即决定哪些主体、按照何种程序、依据什么样的原则、采用什么样的方法等来制定政策，涉及整个政策过程和政策系统，因此又称为元政策；第二层次的总政策是指依据元政策制定出来的具体政策结果，这一政策由执政党中央和中央政府制定出来，在一个国家的整个政策体系中，总政策居于核心和统领地位，具有较强的总括性、稳定性和权威性，指导和制约着其他各领域基本政策和具体政策的制定。总政策通常比较稳定，会在相当长的时间内持续发挥作用。在我国，总政策常常有不同的提法，有时称为“总路线”、“基本路线”，有时叫做“总战略”、“总方针”、“总任务”、“根本任务”等。基本政策，也可以分为两类：一类是对国家全局和长远发展有着重大影响，要求在全国范围内贯彻执行的重大政策。这类基本政策在一国政策体系的纵向结构序列中，起着承上启下的中介作用。从与总政策的关系来说，它们处在从属的地位上，不能与总政策规定的大方向和基本原则相抵触；从与具体政策的关系来说，它们又处在统管与总揽的地位上，统帅具体政策，是具体政策制定与实施的指导原则。我国明确界定为“基本国策”的一系列政策大多属于这一层次上的基本政策。第二类的基本政策是规范某一领域、某一方面开展相关工作的重大指导原则。在我国的政策实践中，为将此类基本政策与第一类基本政策（或者基本国策）相区别，在进行政策表述时一般都将其适用的领域、范围等予以必要的限定，通常表述为：xx政策是党和国家在xx方面/为解决xx问题的一项基本政策。这里可举出几个有代表性的表述：“民族区域自治”是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。⑤“坚持实行以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项长期的基本政策。”⑥“尊重和保护宗教信仰自由，是党和国家对待宗教问题的一项长期的基本政策。”⑦“宽严相济刑事政策是我国的基本刑