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论温室气体排放管制内涵及边界 　　摘要：温室气体排放管制是政府对温室气体排放活动的干预，属于社会性管制。根据“需要国家干预说”，温室气体排放管制应当符合成本效益原则，区分生存性排放和奢侈性排放，并且采取公平和效率两个标准衡量国家干预的时机。根据公共治理理论，政府、市场和社会在温室气体减排中各有作用，温室气体排放管制的边界要依据“政府—市场—社会”三者关系中政府的功能定位来确定。温室气体排放管制要从单一的直接管制向以宏观调控为主的间接管制转变，充分利用市场机制和社会在温室气体减排中的作用。 　　关键词：温室气体；温室气体排放；温室气体排放原则；国家干预；公共治理 　　中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2012）06?0105?07 　　我国已经超过美国成为全球第一大温室气体排放国。作为负责任的发展中大国，积极应对气候变化已经被纳入???国国民经济和社会发展第十二个五年规划。2011年12月1日，国务院发布的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确提出要“完善体制机制和政策体系，健全激励和约束机制”。发改委和相关部门也已经着手进行我国应对气候变化立法的准备工作。应对气候变化立法实际上是政府对温室气体排放活动的一种干预或者限制。过度干预或者干预不足都会导致政府失灵。因此，合理界定政府干预的范围、程度和手段，即确定温室气体排放管制的边界，对于温室气体排放控制立法具有根本的指导意义。鉴于此，本文首先界定温室气体排放管制的内涵，进而就温室气体排放管制中政府、市场和社会的作用范围进行探讨。 　　一、温室气体排放管制的内涵：边界 　　问题的逻辑起点 　　（一）管制的内涵及分类 　　各国学者对于管制的理解不尽相同。美国经济学学者卡恩最早对管制做出了一个具备普遍意义的可有效运用的定义。他从公用事业管制的角度做了如下定义：“管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为 　　基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。”[1]（3）卡恩对管制的定义建立在公用事业管制的经验上，并不能拓展至其他领域，如环境污染管制等。斯蒂格勒从公共选择的角度将管制定义为：“作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。”[2]（3）史普博认为“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。”[3]（45）日本学者植草益认为：“通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。由私人进行的规制，譬如私人（父母）约束私人（子女）的行动（称之为‘私人规制’）；由社会公共机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制（称之为‘公的规制’）。”[4]（1）在法学文献中，一个有广泛影响的管制定义是由吉尔洪和皮尔斯提出的。他们认为经济管制是“管制者的判断对商业或市场判断的决然取代”，“政府的产业管制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种”。[3]（34）在政治学领域，梅尔将管制定义为“政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图，管制是政治家寻求政治目的有关的政治过程”。[3]（38）国内研究管制较早的是王俊豪先生，他认为：“政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。”[5]（1）余晖从管制的手段方面给管制下定义，认为“政府管制是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、行政许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。”[6]（6）茅铭晨从法学角度对管制进行了如下定义：“所谓政府管制，就是管制性行政主体根据法律法规的授权，为追求经济效益和社会效益的帕累托最优及维护社会公平和正义，对经济及其外部性领域和一些特定的非经济领域采取的调节、监管和干预等行政行为。从国家制度的层面上看，政府管制是政府管理的一项重要法律制度。”[7]（11） 　　从以上定义来看，管制本质上是管制机构对经济和社会主体的活动施加的一种限制，本文不纠缠于为管制下一个包罗万象的具有普适性和有效性的精准概念①，仅从以下几方面概括管制的特征，以揭示其内涵：第一，管制的实施主体是依法享有经济和社会管理职能的政府机关。在美国，管制机构大多是集立法权、司法权和行政权于一身的独立监管机构，如州际商业委员会、食品与药物管理局等。独立监管机构集三权于一体，改变了三权分立和相互制衡的结构，被称为“第四部门”[8]（4?12）。第二，管制的对象是经济活动主体从事的影响他人或社会利益的行为，如自然垄断企业的定价行为、工业企业的排污行为、个人的消费（非价值性物品）行为等。第三