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中国城市化发展模式土地制度检讨 　　[摘要]转变中国城市化发展模式需要对土地制度进行反思和改革。集体土地所有权制度的改革可以成就几亿农民工的真正城市化；征地制度的改革将倒逼政府用心于集约型城市化发展模式；破除农地转非农地的国家垄断使得农民持续分享城市化的成果；建立统一的建设用地交易市场可以实现土地资源的优化配置，促进城市化发展方式的转变；确立土地利用总体规划法的权威，可以均衡城市化发展与耕地保护等价值目标。 　　[关键词]城市化；土地制度；集体土地 　　[中图分类号]F301.1 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-736X（2012）06-0005-03 　　土地是城市化的物质前提和城市社会、经济发展的物质载体。土地制度的安排不仅关系到城市土地利用效率与环境品质，还关系到土地之上的人的发展问题。我国原本就人地矛盾突出，人均土地资源严重不足，加强对城市化进程中土地制度系列问题的研究，对于我国城市化的可持续发展目标的实现更是有着重大现实意义。 　　一、我国城市化发展模式的特点及存在的问题 　　改革开放以来的中国城市化发展模式除了表现出世界城市化的共同特性外，也呈现出以下的特点。第一是高速的城市化。英国是第一个快速城市化国家，城市化率从20%提高到40%，历经120年才完成这一过程，法国100年，德国80年，美国40年，苏联、日本历经30年，而中国只用了22年。第二是土地城市化速度快于人口城市化速度。据中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。中国这种超常规的城市化推进固然取得了突出的发展绩效，但也带来了巨大的隐忧。 　　（一）土地城市化超前带来的土地利用问题 　　在中国不断加速的城市化进程中，地方政府把发展的空间锁定在无限制地扩大城市规模上。大广场、大马路、大建筑的理念导致了土地大量闲置；用地结构不合理；土地利用方式不经济等问题，极大浪费了中国有限的土地资源。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都??”（人民日报，2011）。2011年4月，国家土地副总督察甘藏春接受记者采访时就表示：“中国GDP是世界第二，但是单位GDP所占用的用地面积、地耗的水平远远高于世界其他国家（中国日报，2011）。”与此同时，地方政府普遍以土地作为贷款抵押再投入土地开发和基础设施建设。这种将中国的信贷体系与土地紧紧地捆绑在一起的风险已露端倪。据报道，北京过度依赖银行土地储备贷款进行土地开发和基础设施建设。自2011年初开始，大规模还本付息已经开始，目前每月还本付息在100亿元以上，而2011年以来每月土地出让收入只有50亿元左右，还贷压力巨大（中国证券报，2011）。 　　（二）人口城市化滞后带来的社会稳定问题 　　尽管中国的城镇常住人口比例（即指城市居住半年以上，无论他们的户口登记地在城市还是农村）2010年已达到的全国的47%，但有城镇居民身份的人口大约只占全国的30%。有2亿的“农民工”没有真正城市化，不能享受普通城镇居民的福利和权利。 　　2010年上海世博会的口号“城市，让生活更美好”的原典出处是亚里士多德所说的“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好”。城市化的意义在于人而非土地。中国目前固然规避了其他一些发展中国家城市化与大型贫民窟同步、社会失衡等难以逆转的严峻问题，但城市化消耗的大量土地却没有促使相应数量的人口成为真正的市民，大量的农民工难以享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠，也并非城市化的正解。 　　二、中国特色城市化模式的土地制度因素 　　综上所述，中国城市化问题的关键是让土地盲目扩张意义上的城市化慢下来，并且让农民工的城市化速度加快，从而使从粗放型的城市化发展模式向集约型的城市化发展模式进行转变。当然，这就要求中国当前的财政体制、户籍管理体制甚至整个经济、政治体制作出相应的调整。由于篇幅所限，本文仅从土地制度对中国城市化模式的影响展开。 　　（一）集体土地所有权制度 　　1 集体土地所有权的主体模糊不清。1982年宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年的《民法通则》还补充规定了集体土地所有权的行使问题。但是，包括与《民法通则》同年颁布的《土地管理法》在内的这三部法律都没有给予“集体”的内涵和外延以明确的界定。《民法通则》也没有将“集体”视为民事主体。2007年《物权法》关于“集体成员集体所有”的表述，是过去所有的法律和行政法规都没有规定的。然而，在集体土地管理权的性质，尤其是土地管理者、土地所有者之间的