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基于产业安全我国农业领域外商直接投资立法完善 　　【摘 要】随着我国农业领域对外开放程度的不断加深，外商直接投资对农业产业安全的威胁越来越大。我国当前的外商投资法律制度，尚不适应农业产业安全维护的迫切要求。我国应不断优化农业领域外商直接投资的立法体系，完善市场准入制度、国家安全审查制度、现行反垄断制度和产业安全预警制度，切实保护农业产业安全。 　　【关键词】外商直接投资；农业领域；产业安全；立法 　　产业安全一般是指在开放的国际经济体系中，一国（地区）始终保持着本国资本对关系国计民生的支柱产业的控制，并能不断优化产业结构和市场结构，具有较好的产业竞争优势，能够抵御国内外不利因素的冲击。农业是我国国民经济的基础，农业产业的安全也构成了我国经济安全的基础。改革开放以来，我国一直将农业作为重点鼓励外商直接投资的领域之一，开放程度不断加深。外商直接投资已占外资利用总额的90%以上，成为农业利用外资的主要方式，有效弥补了我国资金投入的不足，促进了生产技术的进步，改进了生产经营模式，推动了农产品贸易发展，改善了劳动力就业。与此同时，跨国并购成为外资进入我国的主要手段。外资加强了对我国成长型农业龙头企业的战略并购，造成农业领域的市场集中度不断提高，加剧了产业结构的失衡，挤压了民族产业的发展空间，对中小企业发展和劳动力就业形成挤出效应，并在部分产业形成了控制性优势地位，严重威胁农业产业安全。据国家粮油信息中心最新监测显示，2012年我国大豆进口量将达到创历史记录的5750万吨，占世界进口量总的64%。而本国大豆产量已不足1300万吨，大豆自给率降至20%。以ABCD（ADM、邦基、嘉吉、路易达孚）四大粮商为代表的跨国农业公司，通过大量进口美国低价大豆，冲击我国大豆价格，造成了我国大豆种植面积的持续萎缩。同时，对我国油脂企业展开了大规模的并购，控制了我国66%的大型油脂企业和85%以上的油脂产能。外资已经实现了对我国大豆产业的上中下游整条产业链的控制。农业产业安全问题，亟需引起我国的高度重视。 　　一、我国农业领域外商直接投资的立法现状分析 　　我国尚未制订统一的外国投资法，而是通过制订各种专项立法及相关的单行法律、法规，构成了一个相互联系的外商投资法律体系。同时，我国也没有专门针对农业领域外商直接投资的立法。有关内容散见于三资企业法及其实施条例、部分行政法规、部门规章和多种地方性法规之中。 　　1.立法体系存在的问题。首先，缺乏规范全面的基本法。我国各个层级的立法文件庞杂而散乱，加之颁布的机关、年限、目的、效力范围的不同，导致法律法规之间缺乏一致性，甚至存大量的重复之处。其次，相关法规效力层级较低。现行外商投资法律法规中，只有三资企业法等少数专项立法是由全国人大及其常委会制定，法律层级较高。而对维护我国产业安全具有直接规范作用，涉及外资的准入、安全审查等关键环节的法律文件多为行政法规或部门规章，缺乏必要的全局性、权威性和稳定性，难以从国家全局的高度构建出强有力的国家产业安全制度。最后，相关法规可操作性不强。现行外商投资法律法规中，存在着条款模糊、概念不明、分类不清，欠缺可操作性等问题。例如，《外商投资产业指导目录》限制类条款中对多项产业提出了中方控股的要求，旨在保证中方对企业的控制。但对如何防范外资利用技术等优势取得对企业事实上的控制权、利用中方股东的分散取得对企业的相对控股权等未作出明确规范。同时，如何限制目录中未要求中方控股或限于合资、合作的限制类产业，目录也未作出说明。 　　2.具体制度存在的问题。首先，市场准入制度不健全。我国外资准入方面的法规主要有《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《指导外商投资方向的规定》和《外商投资产业指导目录》等。它们均将涉及我国农业领域的外商投资分为鼓励、允许、限制和禁止四类，并将鼓励、限制和禁止类项目在《外商投资产业指导目录》中进行了详细列举。但是，《外商投资产业指导目录》的分类并不科学，甚至将果蔬饮料的开发生产及畜产品加工等濒临被外资控制的领域列入了鼓励类外商投资项目，对农业产业安全欠缺保护。而根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》，我国对外资并购境内企业采取了与新建投资相同的准入标准，忽视了两种投资方式对农业产业安全截然不同的影响，将农业产业完全暴露在了外资并购的强大冲击之下。同时，我国对外资的认定采取设立地主义，而非资本来源地主义。这样，外资就可以先在我国设立控股子公司，再由控股公司并购我国境内非外资企业，实现对我国境内企业的间接控制，避开我国市场准入制度的限制。其次，国家安全审查制度不完善。当前适用于农业领域外资并购的国家安全审查制度主要有《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《国务院办公厅关 　　于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》和《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查