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我国农村小额信贷立法完善 　　［提要］目前我国农村小额信贷的发展面临着诸多问题，如小额信贷组织的法律地位问题、贷款利率的确定和有效监管问题等。本文从法律角度对农村小额信贷中存在的问题进行分析，并提出完善立法建议。 　　关键词：农村；小额信贷；立法 　　中图分类号：D9文献标识码：A 　　收录日期：2012年4月19日 　　2005年5月，中国人民银行在北京召开了NGO（非政府组织）小额信贷试点工作座谈会。山西省平遥县首先成立了“日升隆”、“晋源泰”两家小额信贷公司，这对于我国农村金融的发展有很好的促进作用，对从事生产经营没有足够资金的农民来说不失为一件好事。然而，从山西平遥县两家小额信贷公司的情况看，一方面这两家公司只是象征性的向农民发放了十笔每笔5，000元的贷款，另一方面农民对这种新兴事物反应很冷淡。这与农民对新事物持观望的心态有关，同时也与我国小额信贷并没有从法律层面上予以肯定有关。本文试图对小额信贷的立法完善进行探讨。 　　一、我国农村小额信贷基本情况 　　农村小额信贷是指专向农村中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动，以农村贫困地区为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务。由于我国农村大部分地区仍然处于贫困或低收入群体，因此开展农村小额信贷服务，为新农村建设提供资金支持，对于我国农村金融改革与创新具有现实的意义。 　　农民融资难，是新农村建设中的一个瓶颈难题。作为农村金融的重要方面，小额信贷在实施过程中也出现了一系列的问题。 　　（一）小额信贷组织的法律地位问题。1999年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》，提出了“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，并将确定我国目前提供小额信贷的主体主要是商业银行、信用社、非政府组织，而对于其进行规范的主要是一些行政法规和部门规章。 　　对于商业性金融机构，主要是针对农村信用社的相关规定，如2000年1月中国人民银行发布的《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，提出小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款、连续贷款等政???。这种规定主要是把农村小额信贷作为实现政府目标的手段，带有很强的扶贫性质，缺乏长期的战略和可持续目标设计。而其他非政府的从事小额信贷项目的组织，虽然已经连续开展了10多年这项业务，但仍面临着法律地位不明确的问题。 　　一个组织的法律地位不明确，面临的首要问题就是无法注册。小额贷款基金会得到村民和政府的认可，但由于没有切实可行的法律依据，其存在的合法性受到质疑，导致一些扶贫基金会至今仍处于边缘化的尴尬地位。同时，小额信贷组织的法律地位不明确也会限制其活动的范围。 　　（二）贷款利率的确定问题。目前我国农村小额信贷存在着巨大的需求，但以广东省农村信用社为例，从2001年以来开始大规模的小额信贷，几年时间下来，目前贷款率不到20亿元。在农村信用社信贷比才1%，而且农户联保贷款仅占农户信用贷款的5%，呈现逐步萎缩的态势，是农村小额信贷的20%～30%的利率太高，农户承受不了吗？诚然不全是，因为在农村农民民间融资非常频繁，农民借不着钱肯定是借高利贷，高利贷的利率高达40%～60%，甚至更高。所以，必须合理确定小额信贷的利率问题。 　　一般来说，农村小额信贷应当实行较高利率，即高于金融机构的利率。这是因为，农村小额信贷不是无偿的救济款，而是一种村民互助的信贷，较高利率才能使宝贵的社区保护与发展基金真正到达村民特别是贫困者手中，并且较高利率能够覆盖小额信贷的成本，使其能够维持自身的可持续发展。但是，从我国现已颁布的存贷款法律来看，我国实行的是严格的存、贷款利率管制。如《中华人民共和国中国人民银行法》和《人民币利率管理条例》规定，人民银行决定存贷款基准利率，农村信用社有权按照人民银行设定的基准利率，可在基准利率的0.9～2.2倍之间浮动。农村信用社农户小额信用贷款按人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠，农户联保贷款利率和方式及结息的办法由信用社在适当优惠的前提下，根据小组成员的存款利率、费用成本和贷款风险等情况与借款人协商确定。这些规定都限制了农村信用社小额信贷的利率，影响了农信社小额信贷的可持续发展。一些非政府组织开展的农村小额信贷收取的有效贷款利率远远高于人民银行规定的基准利率，而根据我国的相关法规规定，其并不具有合法性。 　　（三）有效监管问题。国外经验表明，如果没有相对完善的内外监管机制，农村小额信贷机构风险比商业银行更高。首先，农村小额信贷机构资产组合的稳定性较传统银行差，短期内资产质量可能出现明显恶化。例如，信贷的发放通常是没有担保或未足额担保的，借款人偿还贷款的动力是希望继续从这类机构中获得贷款，如果某一借款人发现其余借款人无法偿还的情况，自己即使还款也可能无法再次获得贷款