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我国行政服务改革与发展法律研究 　　内容摘要：行政服务中心是我国推进政府职能转型、改革行政审批制度的焦点之一。本文从行政服务中心建设的目的和现状出发，探讨行政服务中心发展存在的问题及其原因。 　　关键词：行政服务中心 管理体制改革 　　 　　行政服务中心概况 　　行政服务中心（行政服务中心是集信息咨询、审批收费、管理协调、投诉监督于一体的综合性服务机构，主要负责对政府直属的职能部门进行有关集中审批事项的管理、指导、监督和协调），或称“一站式”服务中心、综合办事大厅等等，对审批事项实行一站式审批和一条龙服务，它遵循“公平、公正、公开”的原则，将政府中与社会生活发生直接关系的具有行政审批职能的各个部门进行集中和整合，在各个职能部门中建立行政审批服务科室，由这些科室组成一个办事大厅，需要行政审批服务事项的民众只要到办事大厅就可以接受一站式服务。 　　行政服务中心存在的问题 　　（一）行政服务中心定位模糊 　　行政服务中心本身并不是政府改革计划的一部分，而是社会呼应、政府推动、部门妥协的结果。因此，它的产生具有极大的自发性，缺乏理论上的指导和法律上的规范。 　　目前，我国各地行政服务中心的发展情况参差不齐，表现出极大的不平衡性。究其原因，从根本上说，是缺乏一个来自官方的明确的定位。《中华人民共和国行政许可法》的颁布，为依法进行行政审批提供了一个可靠的依据，是建设法治政府、服务政府的重要保障。该法第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。这些条款为行政服务中心的建立提供了法律的依据。然而尴尬的是，??关行政服务中心的法律规定，仅限于此，而且这仅仅是个原则性、指导性的规定，缺乏具体化的规定，遑论具有可操作性的实施细则。 　　那么，行政服务中心到底是一个什么性质呢？从名称上，行政服务中心、联合办证大厅、经济发展服务中心、便民中心等等，不一而足。从性质上，临时机构、政府派出机构（事业单位性质）、政府派出机构（行政机构性质）等等，定位不一，具体机构的性质取决于当地政府甚至是主管领导个人的决定，具有极大的随意性。合法性是依法行政和法治政府的基本要求，没有一个来自官方的正式的定位，行政服务中心的合法性基础受到极大的质疑，权责分配含糊不清。 　　（二）行政服务中心虚无化 　　行政服务中心设立的主旨之一在于秉承精简高效的原则，简化行政审批程序，更好地服务群众。为达到这一目的，需要真正的把原各职能部门的审批权力下放到大厅窗口，在行政服务中心的监管和协调下，实行一站式服务，避免办事群众多头跑。但是实际情况却是，职能部门对窗口工作人员的实质性授权太少，权责不够明确。由于制度的缺失，哪些审批项目入驻大厅并无统一规范，所以各职能部门入驻大厅的项目具有极大的随意性，突出表现为放权不够彻底。有些项目的审批权原来下放到窗口，过了一段时间又收了回去；有些原来达成了进驻协议，却由于种种原因最后不了了之；有些由于领导者个人的喜好而随意地进驻或者撤出，行政服务中心本身也无可奈何；有些职能部门把无关紧要的项目入驻大厅，但是实质性的审批权仍然在原单位，客户来了也办不了项目，得到的答复却是可以去原单位办理等等。结果原有的行政手续没有被简化，行政服务中心本身反倒成了新增加的服务成本的一部分，其设计初衷与尴尬现实之间可谓是南辕北辙，相去甚远。 　　（三）二元管理体制导致行政服务中心效率低下 　　行政服务中心建立的目的是为了提升行政效率，可事实上却没有达到应有的效果，其中还有一个重要的因素，就是二元管理体制的存在。 　　二元管理体制表现在两层意义上：对于职能部门，上级职能部门的垂直管理与地方政府平行性的地域管辖；对于窗口工作人员，所属职能部门的人事权和行政服务中心的管理权。对于第一层意义，现在我国的行政服务中心仅仅设立在地方，特别是县一级行政单位，市、省和中央并没有类似的机构存在，所以，涉及到由行政服务中心牵头进行的各部门联合办公，如果需要同垂直管理的上级职能部门进行联系，那么，就会缺乏一个对应的单位予以受理。 　　对于第二层意义，现阶段行政服务中心扮演的是协调员的角色，除了行政服务中心自身一些工作人员外没有其他工作人员，进驻窗口的工作人员都是由职能部门抽调而来，人事管理权仍然在原单位，编制和薪金发放也是归原单位。这样就导致了一个问题，目前中心的窗口工作人员多数采用