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环境影响评价制度公众参与机制研究 　　【摘 要】公众参与环境保护有其理论基础，即公众参与机制是“环境公共财产权论”的要求、是实现环境正义和民主制度的现实要求。我国环境影响评价制度中设有公众参与机制，但仍存在许多不足之处。本文借鉴美日等国的先进经验，提出了一系列的完善措施，包括突出相关群体和弱势群体的参与，丰富参与方式，拓展参与范围，重视环保NGO作用发挥等对其加以完善。 　　【关键词】环境影响评价；公众参与；完善对策；法律机制 　　一、问题的提出 　　环境问题关系到全人类的生活质量和生命健康。伴随着工业化和城市化进程的加剧，环境污染的形势也越来越严峻。为了更好的协调经济发展与环境保护之间的矛盾，环境公众参与机制作为有效的应对措施已经被世界各国普遍认可和采用。所谓公众参与，是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策的介入，或提出意见与建议的活动。客观上，广泛的公众参与机制作为一项新生的民主制度，即在立法、社会公共生活领域中政府机构通过获取公众或者利害关系人的信息及意见或者建议，并在互动反馈过程之后做出最终决策，进而提升政府决策的正当性、合理性的一系列制度；主观上，公众参与机制是公民环境保护意识和公民素质提升的具体体现。源于一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，“公众参与”概念1991年在我国首次被提出。值得关注的是，2002年颁布的《环境影响评价法》确立了公众参与建设项目和规划的环境影响评价，并规定对环境可能产生重大影响的项目、规划召开论证会、听证会等。该法首次以立法的形式确立了公民的环境权益。2006年厦门PX事件、云南怒江水电建设项目与规划争议事件、2011年700亿港珠澳大桥项目停工等一系列事件的发生，显示出在环境影响评价制度中，公众参与已经成为社会成员主张环境权利、维护环境利益的诉求通道，并发挥了一定的作用。 　　目前，我国的法律法规对公众参与环境影响评价已有了较为明确的法律规定。《环境影响评价法》尽管在公众参与的内容上还多停留在原则性的规定阶段，但标志着我国环境影响评价制度日趋完善。环境影响评价与公众参与关系密切。考察公众参与给环境影响评价制度带来的影响，一方面，公众参与制度客观上作为一项新生的民主制度，是实践环境影响评价制度的重要影响因素；另一方面，公众参与作为社会公众主观上的思想意识，它促使社会公众以一种积极的心态参与到环境影响评价制度和环境保护的事业之中。具体而言，从纵向看，随着人们文化素质的提高，社会民主、法制的建立建全，公众对环保的参与程度也越来越高。从横向看，越是发达的国家或地区，公众对环保事务的影响力就越大。 　　二、公众参与环境影响评价制度的理论依据 　　（1）环境权理论是公众参与环境影响评价的法理基础。20世纪60年代，萨克斯教授提出了“环境公共财产权论”。他认为，空气、水、阳光等自然资源是人类生存的必备要素，随着人类活动的频繁使自然资源遭到了前所未有的破坏，以至于直接或者间接的影响到公民的生产、生活甚至生命健康，所以环境资源应属于全体国民的“共同财产”，任何个人都不能随意的占有和支配，而将其委托给政府管理。该理论在国民与自然资源之间建立起了财产权法律关系，从而使公众参与环境保护具有了正当性。（2）环境正义是公众参与环境影响评价的价值基础。20世纪80年代，环境正义理念起源于美国。环境正义理念要求实现公众参与，环境公众参与制度有效地反映了环境正义的要求。具体而言，环境公众参与制度能够调和强势群体和弱势群体之间的权益，保证不同阶层、不同利益主体在政府决策时都享有表达自己意见的权利。这种参与过程的意义在于，将普通民众的环境权益和社会精英、富人阶层的环境权益放在平等的地位来对待与考虑，从而获得了更为普遍的公众基础。（3）民主制度是公众参与环境影响评价的政治基础。环境领域中实行公众参与机制是实现公民资格的具体要求。追溯到历史上雅典时期的“公民”，其就具有公民共同承担社会职能、直接参与国家事务的含义。具体到环境保护过程中，公民通过在环境影响评价制度的制定和设计中享有参与权与决策权，逐渐转变“政府单方主导决策——公众执行”的行为模式，实现公民自主治理、自我管理。 　　三、我国环境影响评价中公众参与机制存在的问题 　　第一，我国法律对公众参与方式的规定不具体。《环境影响评价法》第五条虽然确定公众以适当方式参与环境影响评价，但除了在条文中列举了论证会、听证会等形式外，对“适当方式”并未做出具体解释，可见这种抽象规定并不能使公众明确自己的参与方式。相比较而言，在西方发达国家中公众参与的方式被列举了很多。第二，我国缺少公众参与的基础——信息公开制度。相关环境信息的掌握是公众环境参与的必要前提，但是我国在《环境影响评价法》中虽然原则上规定了鼓励公众参与的原则，由于政府或者相