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继续推进西部大开发战略制度创新 　　内容提要：本文探讨了继续推进西部大开发战略急需创新的制度安排。从绿色发展、主体功能区建设、地方政府职能回归的角度出发，分析了继续推进西部大开发需要完善并创新的资源环境税费制度、排污权交易制度、土地制度、户籍制度、财政转移支付制度以及政府绩效考核制度等六个关键制度。 　　关键词：西部大开发；制度创新；主体功能区 　　中图分类号：F127 　　文献标识码：A 　　文章编号：1003-4161（2012）05-0001一04 　　《西部大开发“十二五”规划》已于2012年上半年正式公布。作为西部大开发跨入加速发展阶段的第一个五年规划，它再次掀起了开发西部的热潮。与奠定基础阶段的前两个五年规划相比，这次的规划更加注重开发质量的提高、开发方式的转变、开发布局的统筹、开发机制的创新，并将开发重点聚焦于生态、民生领域。西部大开发将在《西部大开发“十二五”规划》的指导下，开启新阶段，巩固成果，持续深化。 　　一、新一轮西部大开发背景 　　（一）新一轮西部大开发面临的形势 　　全球气候变暖加速了国际经济格局的演变，发达国家凭借自身对国际规则的掌控力企图以节能减排的名义压缩发展中国家的经济发展空间。作为发展中国家中发展势头最强劲的国家，我国未来碳排放的空间必然会受到西方发达国家最强势的约束。低碳发展已是我国寻求更宽广的发展空间的唯一途径，而这一途径的选择为西部地区带来了最难得的机遇。此外，西部地区得天独厚的资源禀赋优势、举足轻重的生态屏障地位以及巨大可观的后发经济潜力，使其成为国内外产业转移和我国战略性新兴产业布局的重点地区，并在主体功能区建设中，通过重点开发区建设加速工业化城镇化进程，通过限制和禁止开发区建设加强生态环境保护，为绿色发展开创广阔前景。 　　（二）过去10年西部大开发过程中存在的问题 　　西部大开发战略实施以来，国家通过金融支持、财政转移支付、税收优惠等政策加大对西部地区的扶持力度，在基础设施、生态环保、民生等领域取得显著成果。但同时，由于财政扶持政策的“输血式”扶持、投融资政策的“强政府弱市???”、产业政策的“重规模轻结构”、扶持政策的“多普适少特殊”等政策的不完善，西部地区仍存在东西部发展差距拉大、西部地区内部发展不均衡、产业无序发展、资源低效开发利用、环境破坏和生态退化加剧等主要问题。政策的滞后和欠缺是制约西部大开发的一个关键因素，而制度建设是政策设计的基础，因此，西部地区发展面临的根本性障碍在于制度的错位和缺失。 　　（三）新一轮西部大开发的主要任务 　　过去10年的西部大开发着力于西部地区发展的关键环节和瓶颈领域，为西部地区的持续发展奠定了坚实的基础。在这10年的基础上，继续推进西部大开发追求的不仅仅是投资规模有多大，而是投资效率有多高；不仅仅是经济增长速度有多快，而是经济结构是否合理；不仅仅是资源有多少可以开发，而是在有限资源约束条件下如何实现可持续发展……新一轮的西部大开发将以生态环保、民生领域为侧重点，提高经济发展质量；将以市场主导规划先行、政府领引导为辅的开发机制，提高资源配置效率；将以因地制宜、差别化的开发方式，发挥地区比较优势。 　　二、新一轮西部大开发的制度需求 　　新一轮西部大开发涉及基础设施、民生、环保等基本公共服务的供给，需要相应的制度安排来规范和优化公共物品生产和分配活动。并且，随着内外部环境的变化以及对发展质量的追求，西部大开发对制度的需求也发生了实质性的变化。因此，继续推进西部大开发战略，要超越现有的制度安排、政策框架和体制，构建培育自我发展能力的制度体系，为西部地区提供自我发展的能力和空间。 　　（一）推进绿色发展的制度需求 　　绿色发展以其更高的节能减排等要求，推动发展方式的转变，催生新兴绿色产业和相配套的服务产业，将指引西部大开发避开“高能耗、高排放”的高碳发展路径，避免高城镇化水平带来的“锁定效应”，并培育绿色、可持续的新的经济增长点。推进绿色发展是继续推进西部大开发的必然选择。 　　西部地区拥有丰富的太阳能、风能等清洁能源，具备绿色发展的独特优势，但缺乏一套完善的绿色发展激励约束机制，主要体现在资源型产品价格扭曲、环境保护激励不足、过于依赖管制手段、缺乏竞争性市场环境等方面。针对这些问题，首先需要完善资源型产品的价格形成机制，构建系统的资源环境税费制度，建立碳预算账户，适时开征碳税；其次，运用市场手段建立灵活的节能减排激励约束机制，根据总量控制目标完善排污权交易制度，建立和完善相关市场，如水权，森林、土地所有权交易市场。 　　（二）协调经济活动强度与区域功能定位相匹配的制度需求 　　随着《全国主体功能区规划》的出台，国土空间的开发更加注重社会、经济、生态环境的协调发展。西部除少数几个地区被列为重点开发区外，其余多属于限制和禁止开发区。总体开发强