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论中国出入境管理制度存在弊端与完善途径 　　 摘 要：新中国成立后，中国的出入境管理制度从无到有，不断发展，逐步形成了较为完整的体系。但是，随着全球化进程的快速推进，中国现行出入境管理制度的弊端日益突出，已不能适应当前中国大进大出、快进快出的出入境形势，不利于保障公民行使正常的出入境权。 　　 关键词：出入境管理制度；弊端；出入境边防检查 　　 中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）12-0220-02 　　 　　 一、中国现行出入境管理体制存在的弊端 　　 1.中央事权名不副实。作为国家的一项行政管理事务，出入境管理具有高度的统一性、专属性和集权性，由中央政府主管部门直接管理和办理。但由于中国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡，科技管理手段落后等原因，中国出入境管理体制未能实现真正的垂直管理，而是采取分权制，在管理上实行以地方为主的块块管理体系，由中央授权地方代为办理具体事务。 　　 2.管理机构分立，职权划分过于分散。在中国，共有15个国家部、国务院办公室和国务院直属部门负责出入境管理的不同部分。职能重叠问题不仅存在于各个主管部门之间，即使在同一部门内其不同的下属机构之间也存在此类问题。出入境管理职能的相互交叉对出入境管理工作的改进和完善产生了较大的负面影响。具有出入境管理职权的任何一个部门都无法单独完成整个管理工作，不同部门的管理模式不同，对同一问题的看法也会大相径庭。 　　 3.多元管理格局造成各管理部门间的沟通衔接不畅。目前，全国共有五个出入境管理信息系统，国内与国外使领馆签证管理系统尚未联网，不能实现规范统一和信息资源共享。这种分割局面既影响工作效率，导致社会资源的巨大浪费，又使各个管理环节不能有效衔接，极易引发管控漏洞，从而给国家安全带来重大隐患。 　　 4.职能交叉易引发职责纷争。《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第4条规定，边防检查站为维护国家主权、安全和社会秩序，对出境、入境的人员及其行李物品、交通运输工具及其载运的货物实施边防检查 [1]。《中华人民共和国海关法》第6条规定，海关可以行使???下权利：（1）检查进出境运输工具，查验进出境货物、物品……（2）查阅进出境人员的证件……两个部门担负的检查任务有相同之处，但并不完全一致。在实际工作中，边防检查机关重点管人，海关则重点管物。这种管理模式运行多年，两个部门基本上能够各履其职，各负其责，互不冲突。但是在北京奥运会、国庆六十周年庆典等特殊时期，一些口岸的海关对边检站对所有入境旅客实施的人身和行李物品检查措施颇有微辞，认为是越权行为，干扰了海关的正常工作。 　　 5.刑事侦查权的缺失削弱了边检机关的执法能力。尽管边防检查机关对打击非法出入境活动最为积极主动，掌握的非法出入境活动信息最为及时、全面，但都因无权侦办妨害国（边）境管理犯罪案件，无法对已经获取的线索进行深挖，最终只能作为线索提供者将此类案件全部移交。而中国现行的非法出入境案件侦查体系受部门利益阻碍和块块分割的局限，在打击非法出入境活动方面缺少热情，加之侦办难度较大，因此对边防检查站移交的此类案件，或者不愿接案，或在接案后经简单调查便以证据不足等为由，对当事人一罚了之。这种将同一案件的两个办理环节分给两个不同部门的办案分工规定，浪费了办案资源，影响及时快速破案，使边防检查机关时常因案件移交困难，不得不对本应追究刑事责任的犯罪嫌疑人做出行政处罚了事，从而导致了对非法出入境案件打击不力乃至纵容的结果。另外，由于对非法出入境案件的证据认同、性质认定、法律条款适用等问题存在歧义，检察机关对一些边防检查站认为应当追究刑事责任的非法出入境人员不予起诉。根据公安部边防管理局统计，目前全国查获的偷渡组织者、运送者中被依法起诉判刑的仅占被查获人员总数的3%。 　　 6.对出入境管理部门的执法监督不到位。由于目前的出入境法制建设不够健全和完善，远未实现“必须将自己的执法和管理活动置于国家的监督之下”[2]的目标。主要表现为：执法监督缺位，重视具体执法行为，忽视执法决策行为；重视作为行为，忽视不作为行为；重视办案行为，忽视管理行为。从而，导致执法监督存在盲区。执法监督制度未得到有效落实，承担监督职责的部门没有严格履行监督职责，存在不愿监督和不敢监督的现象，使执法监督流于形式。执法监督过于偏重行政权力运行的后果监督，即事后监督，而对行政权力运行过程的监督，即事中监督，则明显不够，不能保证每个执法环节均符合法律规定。 　　 二、完善中国现行出入境管理体制的构想 　　 1.建立一个充分独立的出入境管理部门。为突出出入境管理的专业性、独立性和中央事权特点，可以在公安部范围内成立一个专门负责出入境管理和移民事务的部门，称作出入境管理总局或总署，实行真正的垂直领导，总局