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退耕还林工程费用有效性影响因素分析 　　摘要 费用有效性评价是工程评价的重要方面，从政策制定和执行角度对退耕还林的费用有效性及其影响因素进行分析，具有重要的意义。利用实地调研数据和相关统计数据，从退耕地选择和造林入手对退耕还林工程实施的费用有效性及其影响因素进行考察，并尝试对这些因素的作用机制进行了分析。研究指出由于缺乏长期的和有效的退耕还林规划以及相关政策措施的缺失，使得退耕还林费用有效性的损失在微观层面和宏观层面广泛存在，而各利益主体的利益不相容性是影响工程有效实施的基本矛盾。有必要在退耕还林中确立明确的规划、清晰的退耕地选择标准，建立和完善管理信息系统和及时有效的反馈和控制机制，构建协调多方利益的长期稳定的生态补偿机制，从而改进退耕还林工程的费用有效性。 　　关键词 退耕还林；费用有效性；影响因素 　　中图分类号 F062.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)04-0066-05 　　 　　退耕还林工程自1999年开始试点、2002年全面启动以来，已经在全国25个省区市和新疆生产建设兵团1 800多个县展开，2001-2005年中央财政累计用于“退耕还林”工程的资金达1 132亿元。退耕还林工程有改善生态、缓解贫困及发展地方经济等多重政策目标。作为我国目前涉及范围最广、任务量最重、群众参与程度最高的生态建设工程，其全面实施对工程区生态环境和社会经济产生着深远影响。虽然目前难以对退耕还林的费用有效性进行总体评价，但从政策制定和执行角度分析影响其费用有效性的因素及影响方式，将有助于退耕还林政策的改进，因为“合同水平上的费效损失，在项目水平可能导致巨大的费效损失”［1］。由于退耕还林工程是中国六大林业重点生态工程之一，相关分析也将对其他生态工程的有效实施提供借鉴。退耕还林工程包括退耕还林和荒山荒地造林两部分，本文主要从政策目标实现的角度分析水蚀地区退耕还林的费用有效性及其影响因素，并以贵州和宁夏为案例进行说明。 　　 　　1 退耕还林费用有效性及其核心影响因素 　　 　　费用有效性通常是指：为使资源配置有效，达到同样目标所需费用最小，或者反之，???成本既定的情况下，实现最大的效益或达到更好的效果。 　　退耕还林工程实施主要由中央财政支持，中央财政承担的费用包括退耕还林中支付给农户的退耕还林补助与实施中的配套和支持费用，相较于退耕还林补助，配套和支持性费用所占比例很小。 　　生态治理和贫困缓解是退耕还林工程的两个最重要的政策目标，其中，生态治理居优先地位，水土流失治理是生态治理的核心目标。在本文分析中，把效益/效果目标界定为：以水土流失治理为核心的生态目标，以农户收入损失最小、社会经济损失最小和贫困人口生计改善为核心的社会目标。 　　在具体的政策执行中，退耕还林的有效性主要从退哪些地、种什么树，是否存活三方面保证。其中“退耕地选择”以合适的“退耕”确保工程实现“减少坡耕地水土流失的目标”，是工程的核心环节，同时也是“还林”的基础。树种选择和成活/存活率则从造林（还林）方面影响和决定了工程水土流失治理的成效。需要指出，退耕还林总体政策目标的实现，需要由“退耕”与“造林”环节同时保证。 　　因此，本文将在中央财政支出一定的前提下，对退耕还林政策的制定和执行中工程不同环节费用有效性的影响因素及其作用机制进行识别和分析，进而提出费用有效性的改进建议。 　　 　　2 退耕地选择的影响因素和影响机制 　　 　　2.1 退耕地选择的影响因素 　　退耕地的选择是退耕环节的核心问题，国内外的相关研究都对退耕地的选择给予了很大关注。选择不同类型耕地退耕可产生不同的水土流失治理效果。理想情况下应综合各方面因素选择水土流失治理潜力最大的耕地退耕，但这需要大量的基础数据支持，目前在我国还难以实现。实践中在降水差异不大的区域内，水蚀主要受到坡度的影响。流域坡面侵蚀量随坡度的变化规律是，在流域坡度较小时坡面上坡度越陡，土壤侵蚀量就越大，一般情况下临界坡度超过25°［2］。考虑到退耕还林工程所兼具的社会目标，在坡度优先的原则下还应尽可能选择产量较低的耕地退耕，以使生态目标实现，同时农户损失最小。 　　通过对退耕还林执行过程的分析，退耕地的选择主要受四方面的影响。一是退耕地选择的决定权。二是退耕地选择标准。三是相关利益主体的利益相容性。四是退耕地选择的反馈和调控机制。 　　 　　2.2 对费用有效性的影响分析 　　退耕地选择的费用有效性：其一是宏观层面，即“国家―省―县”的退耕还林任务面积分配；其二是微观层面，即“县―农户”任务面积在不同坡度地块中的分配。 　　2.2.1 宏观层面：国家―省―县的退耕任务分配问题 　　选取全国水土保持区中的水蚀区域，对退耕还林任务面积的分配特征进行描述。