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第五章 行政规范性文件 第一节 行政规范性文件的含义和分类 一、行政规范性文件的含义 行政规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”。它在法律文件中表现为“行政措施”、“决定”、“命令”，甚至“报告”、“纪要”、“答复”、“意见”、“通知”、“解释”、“说明”和“函”等。 行政规范性文件必须依据一定的程序来制定。只有这样，才能保证其规范性调整具有严肃性、权威性和稳定性。不过，行政规范性文件的制定程序与立法程序或行政立法程序存在着较大的差别。首先，行政规范性文件的制定程序由《国家行政机关公文处理办法》等加以规定。法律、法规和规章因为其内容的重要性，在制定程序上适用《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定。其次，在具体的程序设计上，法律、法规和规章的制定有着一系列比行政规范性文件的制定更为严格和特殊的立法程序。譬如，行政规范性文件的制定并不都需要像立法那样经听证、会议讨论通过，而由行政首长审批通过即可。尤其是，任何立法都必须遵循严格的公布程序，以便于大家共同遵守执行。行政规范性文件则依法可由行政机关办事机构的首长签发。在以往，这种行政规范性文件一般不公开对外发布，最多只下达或发送给有关部门和一定范围的公众，或者在报刊上登载一消息而已。现在，根据行政公开原则，这些行政规范性文件也将在相应的公报上发布。但无论如何，立法程序要更为正式、严格，更注重民主；行政规范性文件的制定程序则比较简单、灵活，更注重效率。 行政规范性文件的存在，既是现实又是必然。它对行政机关来说是重要的，对相对人来说也并非因它不是法源而无足轻重。针对制定行政规范性文件的随意性，尽管备受批评，但我们无法从制度上把它消灭，而只能对它予以规范。今天的问题，是如何对它予以规范？行政法学所提供的分析框架是：制定主体合法、程序合法、权限合法和内容合法。这是正确的但又是不够的，因为行政规范性文件纷繁复杂、千差万别。我们还必须对它进行相应的分类，在具体的类别中运用上述分析框架。或者说，我们必须将上述分析框架运用到各类行政规范性文件中去分析。同时，我们还应当考虑，经规范的行政规范性文件，或者说合法的行政规范性文件应当得到怎样的对待。基于上述认识，本章主要讨论行政规范性文件的分类，对各类行政规范文件的要求，以及行政规范性文件的监控和地位。 二、行政规范性文件的分类 （一）行政规范性文件的分类学说 德日行政法学者对行政规范性文件即行政规则进行了分类。德国学者哈特穆特·毛雷尔认为，行政规则可以分为四类，即组织规则和业务规则、解释性规则、裁量性规则和替代性规则。其中，组织规则和业务规则是指调整行政机关的内部机构和业务活动，如行政机关内部机构设置、业务划分、案卷制作方式和上下班时间等的行政规则。解释性规则就是解释法律的行政规则或者规范具体化的行政规则（解释性准则），是指针对法律规范的解释和适用，特别是法律概念的理解所作的行政规则。它为下级行政机关提供了法律解释的指南，从而确保法律的统一适用。裁量性规则即裁量控制规则，是确定行政机关如何行使法定裁量权的行政规则，其目的是确保裁量权行使的统一性和平等性。替代性规则即替代法律的行政规则，是指在出现法律缺位或者没有法律规定而又需要规范时，行政机关所制定的起替代法律作用的行政规则。他认为，在虽然有法律规定，但非常宽泛以至于需要具体化时，行政机关所制定的裁量性规则，也可以归类为替代性规则。日本学者盐野宏对行政规则做了两种分类。他认为，如果对所有行政规则加以区分和归类，那末大致有以下五种：第一，关于组织的规定。例如，各省的事务组织及事务分配的规定。第二，关于具有特别关系的人的规定。例如，关于公务员、国立、公立学校的学生的规定。第三，以各行政机关为相对人，关于各行政机关的行动基准的规定，包括解释基准和裁量基准。第四，交付补助金时制定的交付规则或者交付纲要。第五，对相对人的行政指导基准的规定。盐野宏认为，行政规则本来是一种内部规则，随着社会的发展出现了外部化的倾向，即对相对人权利义务的影响已越来越大。这种外部化的行政规则有两类，即关于部分性秩序的规则和行政机关的行动基准。部分性秩序的规则，主要是关于特别权力关系领域的行政规则。行政机关的行动基准及行政基准，具体包括以下四类，即：第一，解释基准，是指为了防止进行某种处分时作出各不相同的对待，确保行政的统一性，上级行政机关对下级行政机关发布的法令解释的基准，此使用通知的形式；第二，裁量基准，指为防止行政自由裁量权的滥用，以求实现公平对待而制定的行政基准；第三，给付基准，指关于国家及地方公共团体对私人给付补助金等金钱或者物品的给付基准；第四，指导纲要，指为了保证住宅建筑、宅基地开发