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政府行为对土地市场外部性影响与矫正 　　摘要：土地利用中存在着广泛的外部性现象，这些外部性的存在往往会影响土地市场的资源配置效率。因此，各国往往采取较为广泛的干预行为以矫正土地利用中的外部性现象。在我国，由于政府在土地市场上承担的多重角色，一方面使得其具有多种矫正外部性的渠道，另一方面也使其矫正行为具有更复杂的行为模式。所以，不同的政府角色丰富了政府的选择，但同时也可能出现矫正目标的偏差，使矫正的结果达不到预期的效果。从动态的角度来看，政府往往会进一步调整自己的矫正方式，改进矫正的绩效。 　　关键词：政府角色；土地市场；外部性 　　中图分类号：F120文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）03—0033—05 　　长久以来，人们普遍认识到土地利用中存在广泛的外部性现象。出于最大化社会总收益的考虑，政府——包括土地私有的国家——往往会在价格机制外加大对土地资源利用的管制。在我国的土地市场上，同样存在着广泛的外部性现象，而政府也同样通过各种方式影响土地市场的配置。学界已有对政府矫正土地市场外部性行为的研究，这些研究有的集中在土地外部性的特点和解决的主要方向，有的则集中在具体的某项矫正行为的实施绩效分析。笔者认为，还有必要对现行的各项矫正行为之间的分工和协调情况进行探讨。分析政府在土地市场上的不同职能，是理解政府矫正行为以及和市场价格机制分工协调的一个较好方式。从分工的角度讲，土地市场影响重大、机制复杂，政府在土地市场上的矫正行为需要达到多个目标。一方面应不影响价格机制正常运行，另一方面要平衡经济利益、生态利益和社会利益，而不同职能隐含了政府矫正行为中不同的目标函数，是对政府矫正行为的分工；同时，各职能之间也存在着互相的约束和补充，对彼此实施的成本和绩效均会产生影响。从这个角度看，只有在了解各矫正方式之间的分工协调后，才能对政府的矫正行为有更全面更准确的认识。 　　一、政府在土地市场上的职能及行为模式 　　一般而言，政府在土地市场上主要是作为规则制度的建立者和维护者。政府根据一系列的法律法规制定土??市场的基本规则，如确立产权和交易方式，形成由一系列包括土地征用制度、土地储备制度等在内的土地市场体系。其次，政府根据经济、社会的发展战略等制定土地利用规划、城市规划，通过此类规划综合安排成片区域内土地的使用。在某些国家和地区，政府会直接参与土地市场交易。我国的情况即是如此，作为城市土地一级市场的垄断供应方，我国政府通常会制定土地供应计划，决定土地一级市场的潜在供应情况——包括土地的供应量和供应结构，从而对土地市场的预期和供给需求比例带来更直接的影响。而当政府作为集体土地所有权受让方和国有建设用地使用权出让方这两个角色直接出现在土地市场上时，政府就直接成为市场的参与者。 　　1.政府作为土地市场建立者的行为模式分析 　　从影响外部性的角度看，作为土地市场的建立 　　收稿日期：2013—02—22 　　作者简介：孙超，男，中国人民大学公共管理学院博士生（北京100872）。 　　者，政府最主要的工作包括明晰土地交易的产权权利束、建立运行良好的交易体系以降低交易成本。我国城市土地市场建立的时间相对较短。在一定程度上，这与计划经济时代的经济特点有关。在计划经济时代，由于城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，土地的资产价值并不被完全承认，也因此未设立可供交易的土地权利。改革开放后，这一情况有所好转。城市土地使用权从国有产权体系中分离，成为可以被赋予私人所有的权利。这也是土地市场建立的前提条件，由此，土地使用权从无偿、无限期、无流动向有偿、有限期、有流动转变，并逐步开始出现普遍性的土地使用权交易。之后，随着土地管理法的修订、物权法的出台，关于城市土地产权的设置逐步强化，与农村集体用地相比，城市土地的使用权从主体到权利束设置上看相对都较为明晰，大大推动了土地市场的发展。在土地产权出现的初期，土地市场出现过一段时期的混乱状况，主要表现在土地的多头供应，土地的原使用权人能够较自由地进入土地市场出让土地使用权。这种现象虽然在短时间内活跃了土地市场，但由于当时的市场机制尚不完善，无法对价格信号形成良好的反馈和调整，再加上部分土地交易具有一定的短期投机性，土地市场出现了不稳定的状态。因此，政府对土地权利的设置进行了调整，逐步收紧了土地供应的权利，同时，农地转用制度、建设用地指标制度、土地用途管制制度等一系列配套体系的确立使得土地的部分发展权继续由政府控制，最终使得政府成为城市土地一级市场上的垄断供应者。 　　由于土地权利之前长时期为国家所有，政府通过行政命令的方式按照规划全盘主持分配土地资源，因此具有整体利益最大化的取向。在不考虑对外部性的测量准确程度的情况下，可以认为至少在资源分配时，外部性通过政府直接决定配置的方