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公共政策制定中利益分析模型构建 　　摘要：本文在对公共政策制定中的利益分析相关文献进行综述的基础上，建立了关于公共政策制定的利益分析模型。通过文献研究，笔者发现关于公共政策的利益分析存在以利益群体分析为切口，以利益博弈为工具和以利益均衡为目的的特点。在此基础上，从利益搜索、利益衡量和利益分配三个维度构建公共政策制定中的利益分析模型。这其中包括公共决策部门利益搜索模型和公共政策规划决策树模型。以期通过对利益分析模型的构建达到对公共政策制定实质与内核的把握。 　　关键词：公共政策 政策制定 利益分析 　　一、引言 　　所谓利益，就是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要。利益起源于人的需要，反映着一定阶段上人们的生产能力和生产水平，并反映特定历史阶段上人与人之间的社会关系。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]在当前的社会转型期，我国社会结构发生了巨大变化，各利益主体的利益关系变得更为复杂，利益矛盾也日益凸显，这就必然会给公共政策的制定带来挑战。因此，构建公共政策制定的利益分析模型，考虑各个利益相关主体的价值取向，探究不同利益阶层对公共政策制定的影响就很有必要。 　　二、文献研究回顾 　　“利益群体”概念出现于20世纪80年代，《当代中国社会利益群体分析》一书中，将之定义为“在社会利益体系中，具有相同的利益地位，有着共同的利害与需求，共同的境遇和命运的群体。”[2]随着大众传媒和网络的发展，各种利益群体影响政府政策制定的空间逐渐加大，对社会和民主政治发展产生了巨大影响。政策不是针对一个人的，而是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的价值和利益存在。一种政策是否得到有效的支持，取决于它对于不同利益群体的损益状况[3]。由此可见，在转型期的中国，利益群体概念更具有实操性和代表性，以其为分析的切入口，更能把握问题的本质。与此同时，我们也发现，利益群体的发展并不平衡，代表社会弱势群体利益的利益群体比较薄弱，而通过获得合法性而存在的利益群体，甚至是利益集团已经占据了社会话语权的主要渠道。无可避免，不同的利益群体之间存在着对抗性以及非对抗性的矛盾，而且矛盾对抗性有增强趋势，更有甚者是那些非法利益集团借合法外壳寄生在合法组织之中，从而占据了其他利益群体本应享有的利益分配，这进而导致的不公也是当前转型期矛盾突出的重要原因之一。 　　而在公共政策的制定过程，往往也是各个利益集团相互斗争和妥协的过程。“人们对政治改革目标选择和政策方案的设计出于不同的目的和考虑，政策选择过程充斥着各方的政治互动和博弈。”[4]张金马认为利益博弈主要是涉及两个或两个以上参与者的理性选择间相互影响的问题，并不解决如何作出决策的问题，而是解释理性的人如何在竞争状态下作出决策[5]。朴贞子和李洪霞认为在利益博弈中，政策的制定以现行政策为基础，主张阶段性地推进政策的变化，通过妥协和协商化解矛盾，谋求组织体系的稳定发展[6]。这就表明，政策制定本身就是一种博弈，利益既是博弈的源头，也是博弈的归宿，更是充斥在整个公共政策制定过程中的并被各利益集团使用的工具。 　　在公共政策制定中，由于诸多社会主体利益需求不同形成了利益层次的差异，因此有必要对公共政策所指向的利益对象进行利益衡量，进而分析其利益层次差异，综合考量以优化公共政策的应有价值[7]。而这种衡量的目的就是要达到利益均衡。利益是人类活动的根本动因和最终目标，协调不同利益主体的诉求与矛盾，特别是协调强弱力量不对等的社会群体间的利益矛盾，形成和保持一种大体均衡的利益格局，是维持整体社会基本的公平与正义，构建和谐社会的最基本要求。因此应该把利益均衡作为公共政策的目标导向[8]。 　　三、利益分析模型构建 　　根据以往的研究，笔者认为公共政策制定过程中，我们要时刻把握住这三个点，即以利益群体为切入口，以动态的利益博弈为工具，以利益均衡为目标导向。故而笔者提出了基于此三个重要维度的公共政策利益分析模型。 　　（一）公共政策议程与利益搜索 　　公共政策制定的第一步是建立公共政策议程，也就是把社会生活的各利益相关主体所关注的社会问题提到政策制定的议程上，而这个社会问题能否被提上议程，取决于各利益相关主体对其的迫切关注程度，如果达不到一定的迫切性，更大意义上仍然会停滞在社会问题阶段。反之则会顺利进入公共政策议程，形成公共政策问题。这个过程如图1所示： 　　图1 公共决策部门利益搜索模型 　　在从社会问题到形成公共政策问题的整个过程中，以公共决策部门为主导。而在公共政策制定中，关键的必不可少的就是首先由作为主导主体的公布决策部门进行利益搜索，尽可能的搜索关注该社会问题的所有利益相关主体，也