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关于在开发区设立人大工作机构思考 　　近年来，全国各地经济开发区特别是国家高新技术产业开发区和国家经济技术开发区不断发展壮大，在我国经济建设和推进城市化进程中发挥了重要的作用，成为国内最具增长活力的经济区域。随之而来，如何加强这些经济区域的民主法制建设，保证宪法和法律有效贯彻实施，业已摆上地方各级党委、人大的议事日程。本文尝试对国家高新技术产业开发区和国家经济技术开发区（以下统称开发区）设立人大工作机构的有关问题作简单的分析和探讨，以便进一步研究人大制度的创新发展。 　　一、必要性、紧迫性和可行性 　　（一）从民主法制建设看必要性。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大及其常委会作为国家权力机关，在实施依法治国方略过程中始终处于主导地位，这个主导地位来源于人民在依法治国中的主体地位。中国法学会宪法学研究会顾问、全国人大常委会研究室原主任程湘清指出：“人民代表大会制度作为国家的根本政治制度覆盖全国，开发区当然不能例外。”开发区管委会代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理，职权内容涉及经济社会发展的多个领域，各类市属派驻和派出机构逐步建立健全，许多开发区还设立了审判机构和检察机构，在这种发展形势下，人大监督尤其不能缺位和缺失。监督 “一府两院”派出机关和机构依法规范行使职权，保障这一区域宪法法律的有效贯彻实施，是坚持和完善人民代表大会制度赋予的神圣使命，是加强社会主义民主法制建设的应有之义。因此，依法在开发区设立人大工作机构非常必要。 　　（二）从经济社会发展看紧迫性。生产力水平的不断提高和经济基础的日益雄厚，必然要求有与其相适应的生产关系和上层建筑。开发区设立初期，主要目的是发展工业促进经济快速增长，但随着开发区经济规模膨胀、人口增加，新的社会阶层、新的社会组织不断涌现，时至今日开发区不再是一个单纯的经济区域，而是综合性的社会实体。开发区作为产业高度集聚、人才高度集聚、资本高度集聚和市场化、国际化程度较高的区域，区内群众思维开放、视野开阔、意识超前，对开发区各项事务关注??度越来越高，政治经济等权利诉求越来越多，畅通开发区施政者与群众的沟通渠道，引导公民依法有序参与管理开发区事务，成为决策层和管理层必须面对的课题。在这种情况下，迫切需要在开发区设立人大工作机构、完善人大制度。据了解，部分开发区人大工作机构设立后，把握大局，围绕中心，认真履行宪法和法律赋予的职责，业已成为人大工作的实施者、代表活动的组织者、群众利益的反映者、民生改善的推进者和和谐稳定的促进者，为开发区经济社会科学发展、率先发展、和谐发展发挥了不可替代的作用。 　　（三）从组织架构方面看可行性。目前，各地开发区均设立有党工委和管委会，党工委是开发区所在市委派出的领导机构，管委会是开发区所在市人民政府派出的管理机构。两者的设立依据是，党章第十三条：“党的中央和地方各级委员会可以派出代表机关。”《国家经济技术开发区管理机构》第三十二条：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府的派出机构，代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区的有关工作。”开发区党的机构和行政管理机构的设立，实行高度集中和相对封闭的统一领导和管理，为开发区初期经济快速发展提供了强有力的政治和组织保障。从属性上看，开发区与地区、街道类似，地区、街道均设置党委、人大、政府的派出机关或机构，功能比较完备，是一级“准政权”组织，而开发区作为一个相对独立的经济社会区域，其组织架构上“人大”不应处于缺席或滞后。这一区域的人大工作如何开展？由市人大常委会直接组织开展，时间上难以保持“全天候”和连续性，空间上容易出现“盲区”；开发区独成一体，经济社会工作与所在或所跨县区或乡镇、街道基本不相干，由县区或乡镇人大负责开发区内人大工作的开展，显然不合适。综合上述原因，只有市人大常委会在此设立工作机构才能解决这一问题。地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构。”此规定是在开发区设立人大工作机构的法律依据。 　　二、机构模式、职责界定和制度建设 　　（一）机构模式。当前，开发区人大工作机构设置主要有两种模式：一种是市人大常委会在开发区派驻常设工作机构，一般称为工作委员会，如镇江、无锡等市；一种是开发区党工委设立人大工作机构，一般称为人大工作室或人大联络处，如日照、抚顺等市。 　　江苏省镇江市采用了第一种模式。镇江新区是1998年在原镇江经济开发区和镇江大港经济开发区两个省级开发区的基础上组建的，2003年9月镇江市人大常委会决定设立镇江市人大常委会新区工作委员会。该工作委员会是镇江市人大常委会派出的工作机构，在领导关系上，接受镇江市人大常委会和新区党