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镇管社区内涵、模式与发展趋势 　　[摘 要]镇管社区是为了回应快速城市化进程中城郊地区诸多社区管理问题而产生的一种基层社会管理体制和社区治理模式。本文主要就镇管社区体制的基本内涵、实践模式和未来发展三个方面进行分析与思考，以期进一步推动和完善“镇管社区”体制的发展。 　　[关键词]镇管社区；实践模式；未来 　　[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）08-0048-03 　　随着城市化进程的快速推进，越来越多的城市社区在农村出现，而原来的镇村治理模式已经不能很好地适应形势发展的需要。为此，作为中国经济社会改革发展前沿阵地的上海浦东新区率先开始探索镇管社区管理体制和治理模式。 　　自1993年浦东原严桥镇率先提出镇管社区概念以来，这一体制先后在上海浦东三林、川沙和上海其他区县等多个地区进行了探索推行，并取得了不错的成效。但总体上这一体制仍然处于初步探索阶段，在理论上和实践中存在很多问题。笔者欲通过本文阐述对镇管社区体制的一些关键问题的看法予以回应，以共同推进和完善镇管社区体制。 　　一、镇管社区概念的基本内涵 　　镇管社区作为一个“草根”的社会管理体制，学术界并未给予一个明确的定义。概念的含糊为政府官员和学者们带来了严重的困扰，比如，在上级官员呼吁探索镇管社区体制的时候，地方官员们纷纷宣传管辖区域内镇管社区的实践历史，还有部分学者把镇管社区与镇属社区完全不分。 　　从总体上来看，现有对镇管社区概念的理解总共有以下三种：第一种就是广义上理解镇管社区，即把“镇管社区”等同于“镇属社区”，就是说，只要镇域范围内存在所谓的“居委会”，那么，这就是镇管社区。这种概念明显扩大了镇管社区的内涵，完全忽视了这一体制的治理内涵，而仅仅从字面意义去理解镇管社区，目前很多学者和政府官员大都持有此种观点。第二种就是从管理农村社区与城市社区方式的差异入手，认为“镇管社区就是在镇的现有行政架构下，对镇域内的城市化社区，采用与管理农村社区有差别的政策与行政手段，实施符合城市化管理与服务实际的行政管理方式，在行政架构、财政支持、服务手段等方面形成相互配套、协同推进的社区管理新机制”[1]。这一界定清楚地区别了镇管社区与镇属社区的差别，但是在如何操作镇管社区方面仍值得商榷。第三种则单纯从操作层面上理解，即“镇管社区是指建制镇作为一级政府，参照城区街居制社区管理方式，在镇域范围内设置若干个‘社区’，而通过‘社区’以直接或间接管理镇域范围内的社会事务，为属地居民（包括市民、农民、流动人口）有效提供公共服务供给的一种基层社会管理体制”[2]。这种界定很好地把镇管社区的操作流程反映了出来，但与前面两种理解类似，这一概念也只是将镇管社区作为一种基层社会管理体制的创新，而并没有把它作为一种治理模式的创新表达出来。 　　在笔者看来，从本质上讲，镇管社区不仅是一种基层社会管理体制的创新，而且更是社区治理理念的创新，二者之间是“形式”与“内容”的关系，前者的创新需要后者的理念支撑，二者缺一不可。这也使得笔者在前面选择到底用镇管社区体制还是镇管社区治理模式之间犹豫不决。从体制操作性来看，学者童潇已经界定得非常清楚，那么从治理模式上来看，镇管社区与其他体制又有何差异呢？笔者认为，这里的关键是“共商共治”，即协作治理。在原有的党政统合管理体制下，我们在基层社会倡导的是“自治”，即“自我教育、自我管理、自我服务”，不管“自治”在基层社会运行如何，但是随着基层社会主体的变化，比如社区民间组织的增多、驻区单位的出现等，这使得基层社会管理必须做出改变，而在多元治理和善治理论的指导下，“协作治理”是当前基层社会治理的方向，并与“自治”共同主导着基层社会的治理模式。 　　综上来看，镇管社区这一概念既是基层社会管理体制的创新，又是基层社会治理模式的探索。对这一概念的界定必须包含两方面，二者缺一不可，否则，就会出现“有内容无形式”或“有形式无内容”。故此，笔者[3]认为，镇管社区是指在现有的行政架构下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区治理模式。 　　二、镇管社区的实践模式：行政型模式、自治型模式和混合型模式 　　如何在实践过程中运行镇管社区？这是很多政府官员非常关心的问题。随着近年来政府官员理念的改变，他们不再把镇管社区作为管理体制上的考虑，更多地考虑到了政府职能的转变和居民自主权的实现。 　　作为最早探索实践地区，上海镇管社区大致出现了三种实践模式：行政型模式、自治型模式和混合型模式[4]。“行政型模式”就是通过在镇党委、政府与居委会之间设立社区办事处或社区管理工