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我国农村土地流转中的主要问题与政府作为 张岑晟 摘要在对农村土地流转的概念进行了梳理和界定的基础上，论述了农村土地流转的现实必然性，土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求; 为增加农民收入，缩小城乡差距提供了契机; 是实现农村剩余劳动力转移，促进城市化进程的基础。分析了当前农村土地流转中存在的主要问题: 法律法规不明确，农村土地流转缺乏相关保障; 农村社会保障体系不完善，无法解除农民土地流转的后顾之忧; 农民群众和地方政府受传统思想观念的制约，土地流转政策执行难; 制度建设相对滞后，农村土地流转市场发育不成熟。对农村土地流转中的政府作为提出了相应的建议: 制定相关行政法规，完善农村土地流转的政策体系; 健全农村社会保障体系，解除农民土地流转的后顾之忧; 转变地方官员的思想和作风，引导农民形成科学的土地流转观; 大力推进制度建设，积极培育农村土地流转市场。 关键词农村土地流转; 主要问题; 政府作为农村土地流转是推进农业规模化经营、增加农民收入、促进农村剩余劳动力向城市转移，实现城市化目标的基础。但我国农村土地流转仍然处于相对低效、无序，甚至混乱的状态，损害了农民利益，也对农村社会和经济发展产生了不利影响。笔者针对这些问题展开讨论，对当前形势下政府应当如何积极作为提出了相应的对策，以期促进政府更好地发挥其社会管理和公共服务职能，为农村土地流转的顺利开展提供良好的法制环境、社会环境、市场环境和社会保障。1 农村土地流转概念的梳理和界定我国土地的“三权”是指所有权、承包权和经营权，其中所有权归国家所有、承包权归个人或集体所有、经营权可转让。对于土地流转的概念，目前在法律规定和理论研究上尚未形成统一的认识，各家学者也是出于研究的需要从不同的视角对其进行界定，比较普遍的说法主要有以下2 种: 一是土地承包经营权的流转。根据《土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，这里的土地流转指的是土地承包经营权的流转。在此定义下，土地流转又包括2种具体的流转形式:农民转让使用权，保留承包权与承包合同，获得收益和承包合同;经营使用权一起转让，农民不再保留任何权利。二是土地权利与功能都发生流转。此种定义下，土地流转是指拥有农村土地所有权的集体、或者拥有土地承包经营权的农户把农地使用权转移给其他主体的行为，其形式包括转包、转租、转让及抵押、入股等，主要是指农地流转过程中用途发改变。笔者所研究的“农村土地流转”，是指土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权( 使用权) 转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，从而获取一定利益的行为。2 农村土地流转的现实必然性2.1 土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求我国尚未完全实现由传统农业向现代农业生产方式的转变，主要表现为在生产投入方面存在农业生产规模小、经营方式比较落后、信息化程度不高、科学技术含量较低等方面的问题，从而导致了在产出方面主要表现为生产效率较低，同时生产效益也不高。土地流转是推动农业走向规模化经营的一条合理的路径，它可以促进资源的合理利用和优化配置，能够产生交易收益效应，即通过土地交易性提高来增加土地投资价值，从而提高了农民土地投资的积极性; 还可以产生边际产出拉平效应，即实现土地由边际产出低向边际产出高的农户手中转移，从而提高资源配置效率; 土地流转也必然促进农业生产走向规模化、科技化、信息化和产业化的道路，从传统农业粗放式的“投入－ 产出”方式走向集约型的现代农业生产方式，提高农业生产效率和效益。2.2 土地流转为增加农民收入，缩小城乡差距提供了契机西方发达国家农村发展模式的成功经验普遍证明“只有减少农民，才能富裕农民”，农民收入增加困难是目前我国“三农”问题存在的一个比较突出、也是迫切需要解决的难点，笔者认为，其主要原因在于农村劳动力过多，已经超过了有限土地的最大承载能力。而土地流转可以从流出和流2个环节来实现农民收入增加的目标，其中在流入环节，土地流转使得传统农业向现代农业转变，实现由个体经济落后的小规模经营方式向生产合作经济先进的规模化经营方式转变，提高信息和科技含量，降低生产成本，促进农民收入的增长; 在流出环节，剩余的农村劳动力从土地中“解放”出来，自愿向城市转移，投身于新的领域、新的工作，工作收入要大于务农种地收入。因此，合理的农村土地流转，能够实现土地资源的最优化配置，产生交换价值，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础。2.3 土地流转是实现农村剩余劳动力转移，促进城市化进程的基础以户为单位的小规模生产经营方式，土地的细碎化较严重，不仅制约着我国现代农业的发展，也使农民难以摆脱土地的“束缚”，阻碍农民向城市转移，不利于城市化的发展目标。土地流转