土地财政对房地产市场效应分析.docVIP

土地财政对房地产市场效应分析 　　摘 要：分税制改革后，地方政府财权与事权平衡被打破，在财政压力之下，地方政府对土地财政形成依赖，盲目开发有限的土地资源，对房地产市场的可持续发展带来了严重冲击。本文试图通过分析土地财政形成原因和中国房地产市场的现状，揭示土地财政对我国房地产市场的正负效应。最后得出，房地产市场存在的根本问题在于现行财政体制和地方政府对土地财政的严重依赖，并提出改革土地出让制度和财政体制，建立土地出让的综合评价系统等相关改革措施，以促进土地的可持续利用和房地产业的健康发展。 　　关键词：地方政府；土地财政；房地产 　　中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）06-0051-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.06.11 　　一、引言 　　分税制改革以来，土地出让金已成为地方政府一个重要的收入来源，土地成为地方政府生财的重要工具。2010年，全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%，土地出让收入在地方财政收入中占比达40%以上，其中三个城市土地出让金收入突破1000亿元①。根据30多个城市的统计，从获取土地的成本到出让土地的收益，平均是18倍[1]。“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展[2]。土地财政主要包括四个方面的内容：一是政府通过出让土地获得土地出让金收入，二是地方通过出让工业用地来招商引资，三是扩张城市规模以带动房地产业发展、促进地方税收收入的增加，四是以土地作为抵押获得银行贷款。可见土地已然成为地方政府获取财政收入的聚宝盆。地方政府盲目开发有限的土地资源，通过低价征地、高价出售，推高地价带动房价来增加土地出让收入、建筑业税和房地产税，对房地产市场的可持续发展带来了严重冲击。地方政府的土地财政对于以土地为根本的房地产业健康发展和地方经济持续稳定增长十分不利。因此，分析地方政府的土地财政对房地产业的效应具有现实意义[3]。 　　近年来，房地产业是我国国民经济中最活跃的行业之一，房地产价格和房地产泡沫也是社会争论的焦点。中国房地产业协会的杨慎认为，2002年“部分地区房价上涨，很大程度上与地??上升过快有关”②，比如杭州、北京、太原等地[4]。不过政府部门对此持不同看法，认为房价上涨完全是概念炒作的结果[5]。也有观点认为房地产价格的攀升反映了需求空间较大，产生对土地的大量需求从而引发了土地价格上涨。还有比较折衷的观点，国务院发展研究中心的陈淮认为地价的形成是土地相关利益方博弈的结果，必须与土地转让、土地市场化过程联系起来。在这些讨论中，基本都是个案分析和年度数据对比，尚未见到对房价和地价关系的确切回答和深层次的定性定量分析。本文试图分析地方政府的土地财政形成原因，揭示土地财政对我国房地产市场的正负效应。 　　二、土地财政的形成原因 　　（一）分税制下财政分权体系 　　财政分权是中央政府将财政权利和责任向下级政府转移的系统制度安排。目前，中国式财政分权并不是严格的法律意义上的分权，而是一种“事实性分权”，即地方政府只是在财政收支方面具有事实上的部分自由处置权[5]。一方面，由于分税制改革，地方政府缺乏稳定的收入来源，财权缩小；另一方面城市基础设施的建设、地方经济增长与就业等要靠地方政府承担，事权范围扩大，地方政府财权与事权的不均衡打破了地方财政收支的平衡状态[6]。地方政府独享收入中的各项税费收入大多数与土地直接或间接相关，这也就导致了地方政府通过招商引资发展地方经济，在城镇化的进程中不断扩大城市规模，都推动了地方政府大力开发土地资源，增加了地方政府对土地的依赖性，从而催生了“土地财政”。 　　（二）土地出让制度 　　我国的土地出让制度主要特征：一是政府垄断城市土地供给[7]。土地市场上只有政府是土地的收购者和供给者，地方政府是土地的双边垄断者。这样必然导致地方政府为了自身利益最大化，不可避免的易滋生浪费和腐败。二是招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式，使得符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权，市场化的参与方式促进了竞争，进而推动了地价的上涨。三是一次性缴纳土地出让金的“批租制”①。所谓“批租制”，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。土地出让金是地方政府土地财政中最大的一项，促成了地方政府对土地财政依赖性。 　　（三）快速城镇化过程 　　改革开放以来，中国开始了城镇化过程，大量农村人口入住城镇。中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，预计2015年我国城市化率将达到53%左右②，每年城镇人口将新增1700多万。按照城镇人口人均住宅面积30平方米测算，在“十二五”期间，每年仅