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政府绩效审计发展与审计体制相关性研究 　　【摘要】文章选取在政府绩效审计的发展上有广泛经验的美国与中国进行比较，通过经验研究的方法试图揭示政府绩效审计的发展与审计体制的相关性。结果表明，审计体制的类型对政府绩效审计的发展有显著影响，立法型审计体制是三权分立制度下权力制衡的产物，有利于民主意识的培养，从而有助于政府绩效审计的快速发展。此外，政府支出的规模与政府绩效审计的发展也显著正相关。 　　【关键词】绩效审计 审计体制 公共受托责任 信息不对称 　　十九世纪末，英国国库和审计部就陆军勋章合同审计一事与陆军评议会（Army Council）发生对立，他们认为审计不仅应检查军事支出事项的合规与否，还应扩展到审查军事合同订立的经济与否。自此，政府绩效审计理念得以萌芽和发展。20世纪40年代，美国《政府公司控制法案》颁布，要求审计总署不仅应审查公营公司的合规性，还应对公营公司的内部管理和控制效率进行评价，从而完全意义上的政府绩效审计率先在美英等国建立。20世纪70年代，美国《政府组织、程序、活动和职责的审计准则》的颁布，标志着政府绩效审计开始走向法制化。在我国，政府绩效审计经过20世纪九十年代以企业经济效益审计为中心、专项资金效益审计为中心的探索，于2002年后进入全面发展阶段。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，要全面推进绩效审计，到2012年，每年所有的审计项目都应开展绩效审计。因此，在新的世纪，世界范围内政府绩效审计还将不断发展，并日益成为一个国家社会民主发展和公共管理水平的象征。 　　一、政府绩效审计发展与审计体制的相关性：文献综述 　　政府绩效审计发展与审计体制的相关性研究始于20世纪末。1995年，经济合作和发展组织（OECD）对其各成员国最高审计机关开展政府绩效审计的情况进行调查。在此基础上，Barzelay（1997）对澳大利亚、英国、美国等十三国政府绩效审计实践的差异原因进行分析，认为行政与立法机构之间的关系是影响差异的主要原因之一，此外，还有组织法律地位、顾客关系、内外部顾客政策选择偏好因素等 [1]。Jacobs（1998）以新西兰政府绩效审计的???展为研究对象，认为政府绩效审计是社会、政治制度等环境综合作用的产物，是一个“认识共同体”（epistemic communities）[2]。Guthrie和Parker（1999）则以澳大利亚政府绩效审计二十世纪最后二十五年的发展为研究对象，运用历史事件研究法认为，对政府绩效审计的研究不可能脱离开政治程序，以及组织实现政治程序的手段中包含的巨大利益[3]。世界银行（2001）、世界发展组织（2004）认为，独立性是一国最高审计机关成功开展绩效审计的关键要素之一，即便是采用相同体制的国家，在组织方式上也会有自己的一些特点[4]。Lorenz Blume、Stefan Voigt（2010）通过近40个国家的数据检验后认为，审计体制似乎对政府效率的影响不大，采用审计法院模式的国家腐败水平感觉更高[5]。程新生、陶能虹（2000）、顾晓敏、郑佳（2010）认为，审计体制的不同是中美等国政府绩效审计存在差异的主要原因之一[6]。陈全民、杨秋林、李建新（2005）对美国、瑞典和澳大利亚的政府绩效审计进行分析后认为，立法机构在其政府绩效审计发展中具有决定性作用[7]。 　　综观世界各国对政府绩效审计发展与审计体制的相关性研究，对两者关系的经验研究涉及很少，国内只有陈宋生、余新培（2005）[8[、欧阳华生、余宇新（2009）[9]等对人均国民收入、教育指数、技术水平高低、财政总支出占GDP的比重等因素与政府绩效审计开展的关系进行过研究。究其研究困境，普遍认为，主要原因在于绩效审计学科还处于发展阶段、政府审计理论框架的缺乏以及政府审计相关数据不易公开获得等。 　　二、理论基础与研究假设 　　（一）理论基础 　　本文认为，审计体制是影响政府绩效审计发展的重要因素，其理论基础主要来源于公共受托责任理论。公共受托责任是委托—代理理论在公共领域中的运用，被视为政治学和经济学重要的制度性特征。在国家的边界内，人民是公共资源和公共权力的所有者，从而成为委托方，政府受托对公共资源进行使用，并承担主动报告等责任义务对人民负责。政府权力的行使因公共受托责任的要求而合法（Stewart，1984）[10]。政治学和经济学认为，公共委托关系中信息的不对称性和政治契约的不完备性使得逆向选择与道德风险普遍存在。人民、议会、政府在一定程度上存在着自身各异的目标函数，同时，政府管理具有强制性，往往在具体社会生活中可以凭借公共权力强制左右人们的行为，使民众这一委托人在实际操作中成为弱势群体。因此，必须设计有效的制度代表人民的意志来监督政府的代理行为，避免逆向选择和道德风险。