慈善失灵下公益基金会政府监管机制研究.docVIP

慈善失灵下公益基金会政府监管机制研究 　　【摘 要】 公益基金会为我国慈善事业的发展作出了不可磨灭的贡献，但因为缺乏有效的外部监管，出现了慈善失灵的现象。文章认为产权的缺陷、高层次法律的缺乏、没有必要的运行规范以及信息严重不对称等，是造成我国公益基金会外部监管薄弱的根源。因此要从确定基金会的独立性着手，完善基金会的法制及组织建设，以加强税收监管为重点来强化政府职能部门的直接监管。此外还要从制定专门的会计准则，强制基金会全面公开披露会计信息等方面完善其外部监管机制。 　　【关键词】 公益基金会； 慈善失灵； 外部监管机制 　　基金会是在公益精神的基础上产生的，是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照规定成立的非营利性法人。目前我国基金会发展迅猛，截至2012年8月底，在民政部登记的基金会有2 422个。其中绝大多数在公益、博爱、诚信等价值观的指引下，已成为卓有成效的非营利性组织。但近年来，有极少基金会出现了以公益性为掩护谋取私利的现象。从早年中国青少年基金会“希望工程”一亿元捐款遭挪用进行违规投资引发巨大亏损，到2010年中国扶贫基金会中国慈善评比争议等事件，都暴露出基金会自身的缺陷即慈善失灵。特别是2011年先后出现的“郭美美”、“卢美美”事件，更是让中国红十字会基金会及中国的慈善组织得到前所未有的非议及冲击，公众通过慈善组织进行的捐赠大幅降低。2011年3月至5月，全国慈善组织共接收捐款62.6亿元，但2011年6月至8月，全国慈善组织共接收捐赠8.4亿元，降幅达到86.6%①。因此，我们有必要加强对公益基金会外部监管机制的研究，使公益基金会完全暴露在阳光下，以保障我国慈善事业健康有序地发展。 　　一、公益基金会慈善失灵的具体表现 　　慈善失灵也称志愿失灵，是指志愿原则无法有效配置慈善资源，造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿服务等方面产生的功能缺陷和效率困境。美国学者萨拉蒙最早提出这一理论，他的理论是基于对西方社会福利国家实践的考察得出的。在我国，同样也存在这一现象。具体来说，我国基金会慈善失灵的表现及后果有以下几个方面： 　　（一）慈善筹资能力不足，由此带来了利益驱动 　　我国基金会及慈善组织资金来源主要是依靠社会捐赠，而目前中国每年募集到的慈善款物约50亿元人民币，仅相当于GDP的0.5%，中国企业逾1 000万家，有99%的企业没有履行慈善义务，我国志愿服务参与率仅为全国人口的3%②。中国企业的慈善行为和美国等国家相比差距很大。基金会及慈善组织筹资能力的不足，已严重影响到其生存和发展。慈善的资金来源较容易受到经济波动的影响，现在全球金融危机的难关尚未渡过，许多慈善人士自己的资产大幅缩水，面对慈善捐赠难免会有心无力。基金会一旦从社会自发的捐赠中得不到足够的资金维持运作，就不可避免地出现利益驱动。如果再缺乏外部约束管制，很可能出现基金会背离慈善宗旨，置公益事业于不顾，追求利益最大化的现象。非公募基金会可能沦落为企业的避税工具，而有官方背景的公募基金会则可能成为官方的“次殖民地”，公益目标面临被遗忘的危险。 　　（二）组织领导者的家长制作风导致基金会内部人控制现象 　　我国基金会的产生主要有两种模式：第一种模式是政府主导型如中国青少年基金会等，其领导层多是由政府官员及其他社会中上层人士担任，他们同政府部门和政府政策有着密切的关系，这样的领导结构和身份很容易导致基金会在一定程度上具有官僚制组织的痕迹，形不成民主的管理体系及运行机制。另一种模式是由企业或个人出资设立，如中远慈善基金会等，这类草根性质的组织在成长过程中，其创建者和领导者往往对其组织的发展和治理有着决定性的影响力。如果这些领导者个人意志和社会公益产生矛盾，或缺乏有效的监督，基金会的领导者往往会利用手中的权力，做出一些损害公众利益和基金会公信力的事情，公益基金会一旦沦为私人财产，管理模式也会从民主走向专断，形成内部人控制。这时的基金会领导人或实际运营者对内形成权力垄断，在重大决策上独断专行，对外逃避捐赠者及社会公众的监督。此外还会出现高工资、在职消费甚至侵占组织财产等现象。 　　（三）慈善的业余性带来道德约束失控 　　因为无法提供足够的报酬，公益基金会一般只有少数专职人员，吸引不了专业人员的加入，许多工作要依赖于有爱心的业余人员来做，服务的质量得不到保证。这些志愿者的使命感、奉献精神及工作的能动性等都参差不齐，如果再没有强有力的制度约束和监管，出现基金会的违规操作在所难免。前面所提到的基金会各种事件，只是被报道出的一小部分。据北京市民政局对2009年度的112个基金会检查显示，有5个基金会年检不合格，有8个基金会未参与年检，其中6个基金会因为长期不开展活动，已处于待撤销状态③，问题基金会的比例高达11.6%。至于基