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我国转移支付制度目标、路径及结果 　　[摘要]自1995年实行过渡期转移支付至今，我国对转移支付具体制度安排的改革从未中断。目前，我国转移支付制度仍存在诸多问题，影响着公共服务均等化目标的实现，甚至还与我国公共财政制度建设目标相背离。所以，有必要对转移支付制度进行明确定位，确定其目标及结果。我国转移支付制度的目标是纠正政府间财力不均衡，追求的最终结果是公共服务均等化。只有在明确以上问题的基础上，才可能对转移支付的具体政策及措施进行合理的制定。 　　[关键词]中国；转移支付；公共财政；目标及结果 　　[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1002 736X（2013）09-0015-07 　　一、引言 　　作为分级预算体制的重要组成部分，转移支付的产生主要是由于在分级预算管理体制中上、下级政府间财力的不对称，而转移支付则是在这种不对称的财力分配中起到均衡各级政府财力的预算调节作用。 　　我国自1994年从西方国家引进转移支付理念及制度，于1995年开始实行过渡期转移支付制度。此后的多年间，不间断地对我国转移支付制度进行完善和改革。自2009年起，我国开始进一步规范转移支付制度，逐步建立起包括原体制补助或上解、税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等项目在内的双向资金转移支付。（2010年，财政部下发《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》（财预[2010]443号），要求进一步完善省以下财政体制，包括云南省在内的部分省区开始尝试建立省对下的基本财力保障转移支付，为我国转移支付体系增加一个重要组成部分，使我国转移支付制度不断完善，涵盖了基本财力保障、公共服务和民族艰苦边远地区补助等内容。 　　但是，我国的转移支付制度仍存在诸多问题有待解决：一是由于我国政府间财权与事权划分不清晰所引起的转移支付标准难以确定的问题；二是虽然我国转移支付总额每年保持一定增长，但相对于部分不发达地区以及特别困难地区，转移支付资金与社会公众需求间仍存在较大缺口，难以满足社会公共需求；三是税收返还、体制补助等转移支付项目是在改革之初为减少改革阻力所设置的，是旧体制的延续，且在???定程度上加剧了地区间发展差距，在条件适当的情况下应逐步取消；四是专项转移支付比重不合理，应进一步合理化。 　　笔者认为，我国转移支付制度的构建之所以会出现以上问题，主要原因之一是对转移支付的定位不清。目前我国的转移支付制度建立，仍以从西方引进转移支付时“调节政府间纵向及横向财力不均衡”为出发点。但以上基调未解释“调节政府间财力不均衡在什么原则基础上调节”、“政府财力均衡的标准是什么”、“政府间财力不均衡调节到什么程度”等问题。对以上问题解释不清，造成难以测算每年应有多少转移支付资金，每年对地方应分配多少资金才合理，转移支付后地方政府应有多少财力等。所以，有必要在探讨转移支付具体制度安排前，对我国的转移支付制度进行基本定位。 　　首先，我国转移支付的主要目标仍是纠正政府间纵向及横向财力不均衡，但最终结果应是公共服务均等化。其次，对我国转移支付的定位，应与我国公共财政建设相统一，将转移支付制度构建放到公共财政框架下进行。再次，我国转移支付制度构建应注意到目前我国地区间发展差距较大的现实国情。 　　二、文献回顾及评述 　　根据Tiebout（1956）的研究，一个国家的中央与地方政府间有必要分权。但是，由于存在地区间财政能力的差异，分权在提高效率的同时又造成地区间公共品和服务提供水平的不同，并进而影响地区的经济增长表现（李永友、沈玉平，2010）。所以，有必要在中央与地方政府间建立转移支付制度，弥补地方政府的财政失衡。对于政府间财政转移支付的目标，目前主要认为是纠正政府间的纵向和横向财政失衡。但是，学者们对转移支付制度，尤其是近年来我国转移支付制度改革所达到的结果及影响存在不同看法和认识。 　　部分学者认为，我国的财政转移支付制度在纠正财政纵向和横向失衡中都有着较重要的作用，有利于促进我国公共服务均等化，对我国公共财政体制建设有一定积极作用。徐涛、杨荣（2009）利用1993—2005年中国31个省区市的财政面板数据，实证分析了转移支付对省级财政收入的稳定效应。结果表明，转移支付对省级财政收入处于下降阶段时有较大的稳定效应，但是在财政收入处于上升阶段时转移支付仍然推动财政收入上升。徐涛、侯一麟（2010）利用1993—2005年中国7个省861个县（区）的财政面板数据分析了转移支付对省、市、县财政收入稳定效应。结果表明，转移支付对省、市、县、财政收入有较大的拉动作用。傅勇（2010）的实证研究显示，分税制以来，我国向下的转移支付能够有效地改善非经济性公共物品供给，所以，我国的转移支付不完全是所谓掠夺型财政联邦主义的产物。龚锋、卢洪友（20