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鹿城区“城中村”改制若干问题探析 “城中村”是我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。所谓“城中村”是指在城市总体规划编制的城市建设用地范围内仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的社区，它是城市化发展到一定阶段的特殊现象，并随着城市的发展，其必然消逝。为适应城市化发展的需要，当前我区一些地方积极、稳妥地推进“城中村”的改制与改造，取得了较好的实践效果，但也有一些地方遇到了较大的阻力，引发了一些深层次的问题和矛盾。本文试图从“城中村”问题出现的原因着手，对“城中村”改制中存在的一些法律冲突和改制过程中存在的具体问题进行剖析，同时提出相应的建议。 一、“城中村”问题出现的原因分析 （一）城市与乡村的二元经济结构是“城中村”问题出现的根本原因。 发达资本主义国家城乡一体化程度比较高，户籍上不划分农村户口和居民户口，而城乡隔阂的二元结构却是我国的基本国情，因此在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元体制。而这种二元体制与实现现代化的战略目标是背道而驰的，所以必须要求我们要加快城市化进程，时至今日，城市化进程十分迅速，城市居民享受到了完成工业原始积累后的现代文明，但在对待农民的根本制度上，仍然没有改变城乡就业、城乡户籍、社会保障等政策，农民仍固化在集体所有的土地上，从而形成了既非农村、也非城市的社区形式——“城中村”。城乡二元结构下的农村被动城市化——“城中村”改制的过程中必定会产生矛盾。 （二）“城中村”改制利益主体多元存在是“城中村”改制问题出现的主要原因。 在“城中村”改制过程中牵涉的利益主体是多元的，包括国家、地方政府、村庄精英与村民。一方面是公共利益的需要，一方面是个人利益的实现，而多元利益主体往往都在追求个体利益的最大化，如果他们在“城中村”城市化变迁的利益博弈中都无法让渡一部分利益，或都提供一部分支持，则无法实现多赢，进而会导致彼此牵制、问题重重的局面出现。 （三）法律、法规、政策的稳定性与社会经济迅速发展的悖论是“城中村”改制问题出现的直接原因。 法律一旦成型就必然需要一定的稳定性，这一特性决定了他无法涵盖千变万化的生活，这时法律规范相对于所要调整的社会关系出现了漏洞或“滞后性”，其固有的程式和时限难以对社会关系和社会事件进行快速的、及时的反应和处理，此时法律溯及力问题自然就伴随而来。如果处理不好这一原则性的问题，那么将面对“城中村”改制过程中是否已依法行政的质疑。 二、鹿城区“城中村”改制的法律依据 （一）法律。法律是由我国最高权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会制定的，具有普遍性、强制性。因此在“城中村”改制的过程中，各权力机关在制定法规、规章和其它规范性文件时，不得与《宪法》、法律相抵触；在处理原则性问题时，必须严格依法行政。关于鹿城区在“城中村”改制过程中涉及到的法律主要有：《宪法》、《立法法》、《物权法》、《公司法》、《土地管理法》等。 （二）法规、规章和其它规范性文件。在处理这三者的关系时，我们必须明确二个原则：法律位阶原则和法不溯及既往的原则。根据制定主体的不同，法规的效力高于规章，规章的效力高于其它规范性文件。在三者产生冲突的时候，法规优先，规章次之。在新旧两个法规、规章和其它规范性文件冲突时，发生在新法之前的，适用旧法，发生新法之后的，适用新法。关于鹿城区在“城中村”改制过程中涉及到的法规、规章和其它规范性文件主要有：《浙江省村经济合作社组织条例》（以下简称《条例》）、《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见》（鹿委办发〔2003〕91号文件，以下简称《指导意见》）等。 （三）鹿城区“城中村”改制中存在的法律冲突及解决建议 随着我区“城中村”改制的不断深入，《指导意见》在处理农村改革发展中存在的某些问题时显得力不从心。虽然之后一系列新法律的出台弥补了《指导意见》中的不足，但新法律法规的出台，伴随而来的是旧法律法规、其它规范性文件中某些规定、政策与新法律法规之间的冲突。 法律溯及力也称法律溯及既往的效力，是指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。如果适用就具有溯及力；如果不适用，就没有溯及力。目前我国司法界的做法是：原则上法不溯及既往，只是在刑法、民法等部门法中并且在某些方面，本着有利于当事人的原则，采取“从旧兼从轻”的处理方式。就《指导意见》与《条例》的法律溯及力问题，我认为应严格依照《条例》处理相关问题。一是因为《条例》是省法规，制定主体是省人大，修改主体是省人大常委会，而《指导意见》属于其它规范性文件，制定主体是中共温州市鹿城区委办公室，从法律位阶上看《条例》的效力要高于《指导意见》。二是由“法不溯及既往”的原则决定的。 因此，我们在适用上应严格按照“法不溯及既往”的原则处理。也就