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土地财政转型视角下地方税体系优化 　　基金项目：国家社会科学基金项目“土地财政转型视角下的地方财政体制优化研究”（11CJY089） 　　作者简介：彭健（1976-），男，河南许昌人，副教授，博士，主要从事财政理论与管理研究。 　　摘要：以公共土地出让收入为支柱财源的现行土地财政模式增加了地方政府的可支配财力，推动了我国经济发展与城镇化进程。但在经历了多年增长之后，现有土地财政模式所面临的财政与金融风险逐步加剧。为保障地方财政收入的充足与稳定，需要对现行地方税体系进行整体优化，将高度依赖土地出让收入的土地财政模式转变为依靠规范、有序、可持续的地方税收收入的“税收财政”模式。 　　关键词：土地财政；地方税体系；地方税主体税种；财政体制 　　中图分类号：F8128 文献标识码：A 　　文章编号：1000176X（2013 　　1994年的分税制改革重构了我国中央与地方政府间的收入划分格局，中央政府在集中大部分税收收入的同时，将国有土地使用权出让收入（简称为“土地出让收入”）留给了地方政府。随着我国城镇化进程的快速推进，地方政府从房地产业发展中所获得的土地出让收入的规模日益增加，逐步成为其可支配财力的重要来源。现有土地财政模式提高了地方政府的财政能力，促进了各地的经济与社会发展，但由于土地的稀缺性和不可再生性，该模式从长期来看并不具有可持续性。在城镇化进程加快的背景下，完善现有地方税体系，为各地区经济发展提供稳定、充足和可持续的财力保障，是实现土地财政顺利转型的关键环节。本文从分析现有土地财政模式所面临的风险入手，阐释土地财政转型与地方税体系建设的内在关联性，探讨促进土地财政顺利转型的地方税体系优化路径。 　　一、背景分析：由“以地生财”模式风险引出的土地财政转型问题 　　现有土地财政模式增加了地方政府的可支配财力，为各地区的城市建设筹集了大量资金，促进了我国城镇化和工业化的发展，但也逐渐暴露出一系列不容忽视的制度缺陷和负面效应，如：土地资源利用代际不公，土地资源配置效率较低；推高地价房价，加剧城市居民购房困难；土地流失???重，失地农民急剧增加等[1]。尤其是随着宏观经济环境和中央相关调控政策的变化，现行“以地生财”模式中的财政和金融风险正在逐步加剧，土地财政转型势在必行。 　　首先，地方土地出让收入规模与房地产市场的发展态势高度相关，具有明显的波动性。地方土地出让收入主要来自于对经营性用地使用权的招标、拍卖和挂牌出让，其规模与房地产市场的景气程度密切相关[2]。如图1所示，伴随着我国房地产市场的周期性变化，地方土地出让收入规模的波动极为明显。地方土地出让收入与同期地方本级公共财政收入之比 　　地方政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成。地方土地出让收入是地方政府性基金预算的重要收入来源。 　　在2010年达到历史最高点6944%后，在全球经济复苏缓慢、国内经济增长放缓以及房地产调控政策力度加大等因素的影响下，自2011年开始逐步下滑。2012年，受土地供应结构改变、房地产市场降温和住宅用地量减少等因素影响，各地的土地成交价和地方土地出让收入规模均大幅下降，房地产开发企业当年购置土地面积下降1950%，土地成交价款下降1670%，地方土地出让收入为28 88631亿元，同比下降1370%，地方土地出???收入与同期地方本级公共财政收入之比下降至4729%。 　　资料来源：《2012年全国土地出让收支情况》，财政部网站，http：//wwwmofgovcn/pub/zonghesi/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201303/764426html。 　　资料来源：2001—2011年数据来源于《历年财政数据》，2012年数据来源于《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》。 　　其次，随着征地和拆迁补偿制度的规范与完善，各地征地和拆迁补偿费用相应提高，成本补偿性开支比重逐年上升，地方政府的土地净收益逐步减少。根据财政部公布的相关数据，2009—2012年，地方土地出让支出总额中征地和拆迁补偿等成本补偿性支出所占的比重分别为37%、46%、71%和7960%。2011年的地方土地出让收入为31 14042亿元，虽高于2010年，但扣除成本补偿性支出后，土地净收益比2010年减少了6 17807亿元；2012年的地方土地出让收入为28 88631亿元，扣除成本补偿性支出后，土地净收益为6 26141亿元，同比下降了3430%。 　　资料来源：2009—2011年数据来源于财政部部长谢旭人在十一届全国人大第五次会议上所做的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央