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当代中国行政制度改革的困境探析及其解决之路 朱思翰 【摘要】：　 新中国成立后 ,我国政府为了适应经济制度改革和社会发展的要求 ,多次对行政制度进行改革。这些改革在历史发展序列或过程上反映了人们对社会主义国家政府行政管理的不断再认识 ,具有相当程度的合理性和积极意义。在当前 ,进一步推进行政制度的改革面临不少深层次的矛盾。化解这些矛盾 ,把新世纪的行政制度改革导入成功之途 ,需要构建和坚持以下思路和取向:以更新行政观念为先导 ,以转变行政职能为基础 ,以重构行政组织为重点 ,以调适行政关系为核心 ,以优化行政人员为关键 ,以加强行政法治为保障 ,以提高行政效率为目标。 【关键词】： 一 、当代中国行政制度改革的困境：路径依赖 路径依赖 是道格拉斯· C ·诺斯将人类技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面的新解释。 他认为制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。 这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径， 它的既定方向会在以后的发展中得到强化。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择， 沿着既定的路径， 经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化； 也可能顺着原来错误的路径继续下滑，最终被 “锁定” 在一种恶性循环的无效率状态。 当代中国的行政制度改革首先是一个制度变迁的过程。 在整个过程中， 其特殊的路径依赖轨迹通过三个维度显现： 首先， 制度改革的历史初始条件会提供强大的制度惯性， 沿着初始的改革路径和既定的方向运行。 其次， 意识形态和认知能力对制度的稳定和变革具有重要作用，人们总希望按以往经验继续下去。 再次， 已成型的制度中所形成的既得利益集团会出于自身利益的考虑极力维护现行的制度， 阻碍制度创新。从这三个维度反思中国行政制度改革困境， 我认为改革存在着三大路径依赖： （一） 经济体制改革的路径依赖特征对行政制度改革的决定性影响 从我国行政制度改革的路径看, 采取的是一种渐进改革的方式，先从制度外围和表象的组织机构变革入手， 逐步深入制度核心的政府职能和权力调整。 这种改革是经济制度变革唤起和诱发行政制度的相应调整， 经济体制的路径决定了行政制度的发展。 调试阶段形成的强大制度惯性使此后的改革异常艰难， 主要受两方面的路径依赖特征所决定： 第一， 计划经济本身的特征。 从调试阶段的三十年间中国是非市场化的经济， 经济运行不依靠市场在资源配置中起主导作用， 而是靠政府的集中调配， 机构改革是一统就死、 一死就放、 一放就乱、 一乱就收的死循环。 第二， 过渡性特征。 比较中西方改革， 我国改革存在着一个特殊的转型阶段， 西方国家改革不存在从计划经济到市场经济的体制跨越， 他们是在市场经济下中央与地方权力的重构和政府与市场界限的重划。而我国在转型阶段一面要按市场要求重新分配权力和定位职能， 另一面又受前一阶段惯性影响， 通常表现为政府既是游戏规则的制定者又是游戏的参与者；政府既是改革的推动者、 改革的设计者、 改革的实施者， 又是被改革的对象、 被改革者、 被改革的客体。 （二） 行政制度改革中人为制度建构的痕迹明显，缺乏法律规范和理念支撑 中国行政制度改革并非自生自发的变革诉求， 而是人为的制度建构， 是自上而下、 从体制内向体制外释放的改革路径。 与西方相比我国的改革很大程度上是人为的调整和资源集中调配的过程， 被长期沦为政治运动和权力斗争的工具，随形势的变化而变化， 西方诸国都制订了完备的法律， 如： 法国的 《权力下放法案》 、 德国的 《基本法》 、 日本的 《总定员法》 以及美国里根总统的 《1988 改革计划》 等。 而我国法治化程度不高， 传统人治色彩浓厚， 1958 年， 为在全国开展 “大跃进” 、 “大办钢铁” 和 “赶英超美” 等政治运动， 中央对行政制度进行改革， 把部分权力下放地方， 国务院机构由 81 个减至 60 个， 不到一年又根据毛泽东反对当时权力下放过快、过多的意见，又将下放的权力收回，1965 年国务院机构再次增至 79 个。 此外， 改革存在指导思想、 理论依据和改革理念的缺失。 由于最初我们选择了 “试误法” ， 即 “不争论” 、 “摸着石头过河” ， 但这种 “过河” 只是解决问题， 并不意味着已经知道究竟在哪一点上岸， 也不知道河的那边是什么样的经济体制。 因此， 这种理论严重滞后于实践，价值理念的缺失导致改革总是瞻前顾后、 目标模糊。 二、改革困境的解决之路 要做好行政理念的更新工作理念是思想的一种体现， 先进的思想观念决定着先进的行为准则和价值取向。 行政理念作为政府在行政管理过程中的基本价值取向，是政府行为的灵魂，是改革和构建先进的行政管理制度的精神原料。因此， 推进我国行政体制改革， 首先要更新行政理念。