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房地产调控政策及执行失效成因分析 　　摘要：从2003年首个房地产调控性政策出台至今，房地产市场宏观调控一直是关乎百姓安居乐业的热点问题。本文从回顾2003年以来我国重要的房地产调控政策开始，针对2005年之后房地产调控政策执行效果不够理想的状况，以公共政策运行中的相关利益主体为视角，对房地产调控政策执行失效的成因进行了分析。 　　关键词：房地产市场；宏观调控政策；政策失灵；利益博弈 　　一、引言 　　1998年，我国开始实行住房体制改革，宣告了福利住房分配制度的结束，住房步入了市场化道路。自此，我国房地产市场进入快速发展阶段，初步形成了多层次的住房供需体系，并显著提高了居民的住房水平及居住质量。然而，与此同时，房地产改革中的隐藏的许多问题也开始逐渐暴露，其中，大中城市持续的房价上涨问题尤为严重。房价的第一轮上涨开始于2003年，北京略早于全国，深圳、上海略早于北京，于2004年进一步形成全国性的房价飙升。基于这一情况，2003年6月，中国人民银行出台了调控性政策“121文件”——《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，以此为标志拉开了调控序幕，我国政府开始了对房地产市场的三轮、贯穿十年的宏观调控。 　　二、2003年以来我国主要房地产调控政策及效果 　　（一）房地产调控重大政策回顾 　　2003年8月，国务院出台“18号文件”——《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。2004年，房价开始出现快速上涨的苗头。房价上涨的同时，物价也开始全面上涨。这种情况下，房地产调控政策上升到最高层次，2005年，“国”字头文件再次出台，成为对决房价的主要力量： 　　（二）房地产调控政策执行效果的阶段性分析 　　针对各阶段经济环境的特殊性，2003年起，我国政府进行了三轮不同目标的房地产宏观调控：2003年至2008年的第一轮调控，重点降温房地产投资过热、抑制房价过快增长；2008年中期至2009年的第二轮调控，重点在刺激楼市、鼓励消费投资以带动国民经济发展；2010年以来深入进行的第三轮调控，目标在于控制房价稳定、完善供需结构。 　　（1）2003～2005年：房地产行业成为国民经济支柱产业。2003年8月18号文件出台，确立了房地产为“国民经济的支柱产业”，由此拉开第一轮房地产宏观调控序幕。 　　（2）2005～2008年中期：各项调控以稳定房价为主要诉求。在这一阶段，房地产市场开始出现一些积极的变化，房产开发投资实现了平稳增长，一定程度上改善了住宅开发结构。然而，房价调控效果并没有马上显现，反而出现一边调控一边上涨的实际情况。 　　（3）2008年至今：反复调控，调控指标是GDP。介于各级地方政府及部门的政策执行情况和房地产市场与经济发展、收入分配、住房公平及城镇化建设等存在的错综复杂的关系和相互作用，“国十条”的威力并没有完全释放。 　　纵观近十年来的房地产调控政策运行状况，房地产投资热和房价飞涨问题并没有显著改观。房地产市场长时间处于一种非理性发展阶段，表现在：一是房地产投资增长幅度和增长速度过高。有关统计数据显示，2003年，我国上市公司中有超过300家涉足房地产行业，占当年上市公司25%以上。[1]房价涨速过快，超过大多数中低收入者的承受能力。三是房地产市场交易秩序混乱，市场主体失范现象普遍存在。 　　三、房地产调控政策失灵的成因分析 　　政策的运行涉及多方面的利益主体，其中主要包括政策的制定主体、执行主体和目标群体，公共政策执行的方向与深度决定于这三者在政策执行中对权力的配置状况。依据集团理论观点，任一特定时间内的公共政策，都是通过集团竞争达成的一种平衡结果。这种平衡结果是由利益集团的相对影响力所决定的。[2]地产调控政策中的博弈也是如此，导致房价居高不下的调控政策就是诸如中央、地方、开发商、商业银行、投机炒房团等利益群体博弈下的产物。除此之外，我们也不能忽视另一相关利益主体——公众对它的影响。从相关的主要利益主体出发，我们可以对房地产政策失灵的原因做出一些合理的分析。 　　（一）政策制定主体与政策执行主体 　　中央政府掌握了我国房地产宏观调控政策的制定权，地方政府则扮演了政策执行者的角色。因此，中央与地方政府为主导，决定了房地产调控政策的运行情况。依据公共选择理论，中央政府作为理性“经济人”，其政策目标是提高公共福利水平的同时，追求统治租金的最大化。然而，由有限理性官员组成的地方政府，则会从其所在地区的经济利益出发，在政策执行过程中，追逐区域财政收入和官员政绩的最大化。长期以来，GDP增速被作为政绩评判标准，这就成为一种隐性的政治激励，深刻地影响着各级地方政府的政策执行。房地产业具有的显著的GDP增值能力使得很多地方政府纷纷以此为主导产业，竞相走上“依地生财”的道路。在很多地方，房地