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小议新农保的法律保障机制 本文作者：张 娜 工作单位：曲阜师范大学法学院 国家统计局人口和就业统计司2007年全国人口变动情况抽样调查数据显示，我国65岁及以上人口占全国总人口的比重达到8.1%，[1]国际上通常把60岁及以上人口占总人口的10%或65岁及以上人口占总人口的7%作为人口老龄化的起点。按照这个标准，我国已进入老龄化社会。2009年末，全国总人口为133474万人，农村占53.4%，而60岁以上老年人口已近1.714亿，其中近六成分布在农村。[2]农村所面临的养老保障问题十分严峻。而传统的“土地养老”、“家庭养老”等模式伴随着家庭结构的小型化和土地资源的流失已难以为继，所以，农村社会养老保险制度的建立已是一个迫在眉睫的问题。2009年9月，中华人民共和国国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，规定从2009年起开展新农保试点，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个新时期。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，对建立新农保制度从法律层面予以确定，但是仅仅明确了新农保的基本制度框架，相关的具体制度内容并未在法律层次较高的《社会保险法》中明确规定，所以，政策的稳定性弱，规范性也就弱，从而还不能算是一种真正成熟的制度安排。缺乏法律保障将会造成各地对农村社会养老保险金的筹集、运营以及养老金的支出带有很大的随意性。因此，我国亟需在总结试点经验教训的基础上制定一部法律层次较高的《农村社会养老保险法》，主要在养老保险的筹集机制、支付机制、运营和监管机制三个部分为新农保的顺利推进提供法律保障，用法律的稳定性、普遍性、强制性为新农保制度的规范化、科学化运行保驾护航。 一、新农保筹资机制的法律保障 (一)筹集机制改定额缴费制为动态可调的比例缴费制《指导意见》规定，目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次;参保人自主选择档次缴费，多缴多得;地方可以根据实际情况增设缴费档次。这种定额缴费制并不适用当前我国农村经济发展不平衡的状况，也不能反映当地农民的缴费能力、物价、通货膨胀等因素;另外，目前新农保规定的多缴多得制度意味着参保档次越高，地方政府补的也越多，地方政府作为一个“理性人”基于利益的考虑，也不愿意增设缴费档次，这不利于农村养老保险金的筹集和基金规模的扩大，也使得这一制度流于形式。所以，筹集机制建议改为动态可调的比例制缴费，以当地农民上年的人均纯收入作为缴费基数，设置2%、4%、6%、8%、10%五个缴费档次供参保人选择。因为，第一，农民人均纯收入指标能直接反映农民的缴费能力。第二，能形成缴费金额的自动调节机制。以山东为例，2009年山东农民人均纯收入达到6119元，若选择最低档次2%缴费，应缴纳122.38元；2010年山东农民人均纯收入达到6990元，按最低档次2%缴费，应缴纳139.8元。同样的缴费档次，随着收入的提高，缴费金额可以自动调整，比上年多缴近18元。第三，此缴费模式体现出地方经济发展的不平衡。以上海、甘肃为例来说明。从上表可以看出，2010年位居全国农村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肃农民人均纯收入相差10553元。经济发达的地区如上海选择最低档次的缴费金额为280元，比现行新农保最低档次100元高出180元，也可以选择最高档次1398元；而经济欠发达地区如甘肃可以选择最低档次的缴费金额仅69元，比新农保最低档次100元少31元。此模式可以反映地方经济的差异，使不同经济发展地区的农民都可以缴得起养老保险费，从而促进新农保制度的推进，尽快实现全覆盖目标。 (二)新农保按照中、东、西部划分实行不同的财政补贴制度不合理，宜采用量化标准，把全国省市划分为经济发达地区和经济欠发达地区，实施不同财政补贴，并提高财政补贴力度《指导意见》规定“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%;地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”。政策向经济欠发达地区倾斜是值得称道的，但是按中、东、西部地区区别中央财政补贴的安排有欠合理之处，因为东部地区也有经济欠发达的省市，如属于东部地区的江西省、安徽省，如果让地方政府负担基础养老金的50%和地方政府对养老金的补贴，对于地方财政来说压力很大。所以，建议采用一系列量化指标，如人均地方财政收入、农村人口占全国农村人口的比重、各地财政对新农保的年补贴数额占地方财政收入的比重，并对这些指标赋予相应的权重，把全国分为经济发达地区和经济欠发达地区，从而实行不同的中央财政补贴制度，中央财政对经济欠发达地区最低标准基础养老金给予全额补助，对经济发达地区补助50%。另外，《指导意见》设定了低保障水平，但是低保障水平降低了制度的吸引力，农民参保的积极