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对工商登记制度中先照后证改革研究 　　摘 要：工商登记制度是政府管理经济社会的一项基本制度，对我国市场经济的发展发挥了巨大推动作用，但也存在着一定的弊端。十八届三中全会明确提出，要推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证。本文对“先证后照”登记制度的弊端和“先照后证”登记制度的优势进行了分析，并阐述了“先照后证”改革后的效果。 　　关键词：工商登记制度；先照后证；改革研究 　　工商登记制度是政府管理经济社会的一项基本制度，现行工商登记制度随着我国市场经济的逐步发展而不断完善，构成了中国特色社会主义市场经济体制下的商事登记制度，对我国市场经济的发展发挥了巨大推动作用。但现行工商登记制度也存在着政府管控色彩浓厚、行政审批过多、市场准入条件过高等弊端，具体实践中企业反映“办照难”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大的问题的决定》明确提出，要推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。广东是商事登记改革的试点地区，其中在深圳、珠海、东莞等地试点“先照后证”等登记制度改革工作。本文就工商登记“先证后照”向“先照后证”的改革谈些粗浅的看法。 　　1 “先证后照”登记制度的弊端 　　现行市场准入流程采用“先（许可）证后（营业执）照”的制度设计，即根据法律、行政法规或者国务院决定，设立市场主体前必须报经批准的，应当于申请设立登记时提交有关批准文件。根据广东省工商局统计，涉及市场准入前置审批事项多达188项。 　　“先证后照”制度在我国市场经济发展过程中，对规范市场准入、维护市场安全等方面发挥了重要作用。但随着经济社会发展，其弊端也不断显现：首先，这种流程在逻辑顺序上存在矛盾。市场主体在不具备主体资格的情况下难以取得相关生产经营资格。在经营项目审批过程中，主管部门重点针对生产经营场所布局、生产流程工艺、专业人员资质以及管理制度规范性进行审查。但在领取营业执照前，经营者不具备市场主体资格，无法以企业???份租赁场地、采购设备或签订用工合同，造成了经营许可证与营业执照互为前提的死循环。这一矛盾在食品生产行业尤为突出。其次，“先证后照”导致部分行政许可门槛高企。先审批许可后登记注册的流程设计，导致“无证”必然“无照”，因此在实际操作中主管部门只负责审批，监管工作依赖于无照经营查处环节，由登记注册部门负责。“只批不管”的现状使部分主管部门脱离行业实际情况以及市场监管的需要，受少审批则少监管、不审批则不监管的逻辑驱使，盲目抬高审批许可门槛，造成准入许可事项过多、标准不明确、程序不合理等问题，并在很大程度加剧了无证无照经营现象。 　　2 “先照后证”登记制度的优势 　　工商登记注册与经营项目审批相分离改革（“先照后证”），即除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。（见图1） 　　“先照后证”改革是对现行准入许可流程的重构，也是广东省商事登记改革的核心内容之一，优势：第一，打破证照死循环，理顺证照关系，解决大量“办证难”问题，提升市场准入效率；第二，证照分离有助于明确监管分工。营业执照与经营许可证相对独立，使市场监管回归谁许可、谁监管的原则，企业登记机关负责无照经营的查处，许可机关负责无证经营的查处，有助于实现专业化监管。第三，有助于倒逼准入许可制度改革。营业执照与经营许可证办理程序解耦，改变了以往审批许可嵌入工商登记程序的设计，有助于暴露市场准入流程中的低效环节。同时，证、照监管各归其位、审批监管权责统一的设计有助于推动主管部门根据监管需要优化审批程序，剔除不合理因素，建立面向监管的准入审批机制，实现有效监管与高效监管。 　　但我们也发现改革试点地区出现了少数“证前抢跑”现象，即部分商事主体领取营业执照后、取得经营许可证之前开展生产经营。分析发现，导致无证经营的原因主要是办证条件过高、周期过长，商事主体在办证期间难以负担场地、人工等开支而提前开业。以小微餐馆为例，这类食肆大量存在于城乡结合部，市场需求较强，但由于区域性的房屋权属问题无法提供房屋产权证，因而无法办理餐饮服务许可证。此外，餐饮服务许可对餐馆经营场地面积、布局有严格的要求，例如厨房面积应大于就餐区面积50%，切配烹饪场所面积大于厨房面积50%等。上述规定与卫生条件无直接因果关系，也不符合小微餐馆的实际经营情况，过高的审批许可要求将部分商事主体拒之门外。 　　“证前抢跑”现象的根源是市场准入审批制度与市场需求之间矛盾，是长期以来无证无照经营现象在新的市场准入流程中的体现，也是商事登记改革的攻坚点