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论事业单位会计与财务改革顶层设计 　　【摘 要】 文章从顶层设计入手，剖析了2012年出台的《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》（简称《两则》）以及所属财务制度与会计制度，指出了《两则》在顶层设计中的缺憾，并提出了制度改革与设计中的建议与思考。 　　【关键词】 事业单位； 《两则》； 顶层设计 　　“十八大”报告指出：“要把制度建设摆在突出位置。”2012年2月7日，财政部公布《事业单位财务规则（财政部令第68号）》（以下简称“财务规则”），自2012年4月1日起施行；2012年12月6日，财政部公布《事业单位会计准则（财政部令第72号）》（以下简称“会计准则”），自2013年1月1日起施行。这《两则》吸收了很多宝贵的经验，有很多创新，但《两则》在顶层设计方面仍存在诸多问题。 　　一、顶层设计基本要点 　　（一）中央对顶层设计的提出 　　“顶层设计”在中央文件中首见于“十二五”规划。 　　2010年10月27日，党的十七届五中全会公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务。” 　　2011年3月17日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，深化综合配套改革试验。” 　　胡锦涛同志在2010年底中央经济工作会议上，对“顶层设计”这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路。二是基本内容，主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务。三是实现路径，重点解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新。 　　2011年3月15日，温家宝同志在《政府工作报告》指出：“我们要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划。” 　　2012年12月11日，习近平总书记在广东考察时发表重要指示：“更加注重改革的系统性、整体性、协同性。” 　　2012年12月31日，习近平总书记在主持中央政治局第二次集体学习时指出：“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。” 　　（二）顶层设计的原意 　　吴敬琏（2012）认为：“所谓‘顶层设计’，原本是来自网络工程学（Network Architecture）的一种说法，英文原文是Top-down Design。它是说在进行一个大系统的建设前，要从顶层开始，由上到下地进行设计。2001年国家信息化专家咨询委员会在讨论电子政务网络建设的问题时，中科院计算技术研究所原所长李国杰院士首先提出了‘加强顶层设计’的问题。” 　　竹立家（2011）认为：“顶层设计这一概念来自于‘系统工程学’，其字面含义是自高端开始的总体构想。……顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府‘战略管理’。” 　　（三）顶层设计的基本要点 　　一是高端从顶层自上到下地进行设计；二是总体规划即战略管理；三是全面性、协调性、可持续性，统筹兼顾、综合配套。 　　二、关于《财务规则》中顶层设计的疏漏 　　由于没有像《会计法》那样的《财务法》，因此，《财务规则》是事业单位财务的最高法规，制定《财务规则》属于该领域的顶层设计，但《财务规则》的规定却有疏漏之处。 　　（一）对“符合法人治理结构要求的财务管理体制”的设计未统筹兼顾、综合配套 　　2006年12月4日，修订后的《企业财务通则》第八条规定：“企业实行资本权属清晰、财务关系明确、符合法人治理结构要求的财务管理体制。”《财务规则》也应该规定“符合法人治理结构要求的财务管理体制”。关于“法人治理结构”中央与国务院规定了多次： 　　2010年6月21日，中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第四十条规定：“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。” 　　2011年3月23日，中共中央、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，这是新中国成立以来第一次对事业单位改革进行的顶层设计和系统谋划。在提到“推进从事公益服务事业单位改革”时，第16条规定：“建立健全法人治理结构。” 　　2010年10月24日，国务院办公厅印发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48