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浅析控制性详细规划管理 　　中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号： 　　在当前的城乡规划编制和管理工作中，控制性详细规划已经成为我国城市规划实施管理的核心。为政府控制和引导城市土地开发利用提供了最直接的工具，是城市规划合法性起到最为重要的依据之一，为推进我国城市管理的规范化起到了一定作用。控制性详细规划之所以重要，最根本的原因，在于控规直接界定了土地的发展权，也就决定了土地的市场价值，因而对城市建设发展及经济发展起到举足轻重的作用。 　　控制性详细规划的缘起 　　我国控制性详细规划产生于1990年代初期，最早的实施在温州、深圳等经济发达城市。控规的指标体系就其属性来说分为两个部分，一是刚性指标，如土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施要求等，是必须执行的指标：二是弹性指标，属于指导性而不是强制性执行的指标，如建筑的体重、色彩、风格等。从理论上来讲控规一经审核通过，即具有法律效力，应经过相应的程序才能进行修改。然而，由于我国转型期城市高速发展带来的不确定性，控规在我国的城市建设中并没有起到预期的作用。 　　控制性详细规划面临的问题与困惑 　　（一）编制控规科学性与成果法定性的矛盾 　　 控制性详细规划的编制由于受到信息来源，编制技术方法、时间限制，公众参与有限等方面的制约，常常存在诸多问题。控规的强制指标尤其是容积率等重要指标的确定，至今在规划界仍是心照不宣的拍脑袋的结果。很多指标如建筑密度、停车泊位等，均沿用计划经济体制下的技术规范。由于我国目前的规划实践很大程度上还停留在物质规划层面，因此参与编制控规的规划师更多关心的是技术合理和空间美观的问题，尚未意识到控规是利益分配的重要工具，很多城市委托的控制指标和绘制几张设计意象图了事，这样编制出来的带有缺陷的成果如果以法律的形式确定下来，在实施过程中会产生多少问题。而我国正处于经济高速发展的时期，市场化程度较发达国家低，政府干预多，市场不确定性强，如果简单照搬其成果形式，却不了解其编制方法或编制过程，最终必然使???规成果流于形式，难于对我国的城市规划管理工作起到指导和调控作用。 　　规划理性和市场效率的矛盾 　　由于宏观政治和经济体制的影响,我国长期以来缺乏民主意识，因此控规的实施常受到来自上级领导和相关利益部门的压力，使控规的实施经常陷入自我否定的尴尬境地，然而，控规编制和审批本身存在的问题，如缺乏对地块经济和社会属性考虑随意给出的指标，冗长的审批程序等，也是导致控规被人诟病的原因之一，每次召开规划委员会，面对大量复杂而繁琐的修改申请，规划委员会成员根本不可能有足够时间进行认真审查，甚至未经过申辩就按照规划部门的意见举手通过，导致审查流于形式，既无法保证决策质量，也影响决策的效率。在经济高速发展时期，如果仍固守陈旧。不能找到与时俱进的管理方法，势必使规划成为经济发展的束缚品。 　　刚性与弹性的矛盾 　　控制性详细规划的核心意图，是达到刚性控制与弹性控制引导的统一，通过刚性指标尤其是容积率、建筑高度、配套公共设施等的规定，保护土地使用者的发展权和公众利益。理论上来讲，这些与地块使用者经济利益密切相关的指标一经确定，不得随意修改，然而，在我国城市高速发展的转型期，市场经济瞬息万变，即使再高明的规划师也无法预测未来的投资商是谁，对地块的使用有什么要求。因此，仅凭规划师的主观臆想将地块的使用条件以法律形式确定下来，在经济高速发展时期，规划的弹性和刚性同样重要，但目前我国控规的编制在弹性方面明显不足，除了所谓的“用地兼容性”外，再无其它考虑。弹性的缺失使得规划管理部门在实际操作中，或收到大量涉及关键性指标的调整申请，不仅使得控规的权威性受到挑战。而且滋生管理过程中的寻租现象，使得指标的调整成为某些管理者谋取自身私利的工具。 　　控制性详细规划解析土地产权 　　控制性详细规划编制和实施中存在的诸多问题，是我国城市高速发展转型期的各种矛盾，如效率与公平、经济高速增长与管理水平不足等的集中反映。目前规划界对控规问题的探讨，很多还是就控规本身论控规，没有从其本源界定土地产权，尤其没有从土地发展权的角度上去分析，因而天真地以为控规能严格法定化和进行所谓的公众展示就会解决所有问题。这种未理解控规本质，罔顾我国经济政治现状的做法，会妨碍我们对于控规编制和管理。 　　在我国，土地的所有权属于国家，1998年建立的土地有偿使用制度，将土地的使用权实现了市场化，由此促进了我国房地产市场的高速发展权的确定。控规各项指标的确定，事实上是政府动用了公共部门的规划权而赋予土地使用者的发展权，土地发展权的确定，应同时考虑土地使用者投 　　资的积极性和公众利益的需要。 　　控规性详细规划改进的思路 　　（一）“终极蓝图”式的规划转型为“过程规划”