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地方政府债务风险视角下规范治理地方政府债务法律及政策建议 　　【摘要】据我国《预算法》中的规定“地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”但实践中地方政府为发展地方经济，众多地方政府举借了大量债务，债务规模已远远超过了其还款能力，加大了政府的债务风险，影响社会经济的健康发展。本文通过分析地方政府的负债现状及风险，探求其债务风险的形成原因，试图发现现行政策和法律规定存在的不足，就规范治理和控制地方政府债务提出法律及政策建议。 　　【关键词】地方政府举债；地方政府债务风险；法律及政策建议 　　一、选题背景及研究意义 　　（一）选题背景 　　现行的94年《预算法》第二十八条规定“地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”。95年《担保法》第八条中规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。现行的《贷款通则》中也明确借款人不包括政府机关。 　　与此同时，地方经济的发展，仅靠地方政府财政收入和中央发行的地方债远远不能满足资金需求。于是，各级地方政府通过各种方式，规避法律举借债务。据银监会2009年的数据显示，地方政府融资平台负债额约是7.38万亿元，已超过了地方政府全年财政收入的总额。2009年中央预算和其他财政收支的审计报告同样显示，部分省、市、县的政府负债率超过100%，其中最高者达到364.77%。地方政府的债务问题日益引起了社会各界的普遍关注。 　　（二）研究意义 　　从地方政府债务风险视角下研究提出规范治理地方政府债务的法律及政策建议，较为清晰的表述地方政府负债的实际现状并分析其成因，提高社会的风险 　　意识，以便对地方政府所负债务可能引起的风险进行控制，促进相关法律及政策的颁布及完善，从而使地方经济实现健康、可持续发展。 　　二、我国地方政府债务现状 　　地方政府债务风险指的是地方政府在未来所拥有的全部社会资源和财政能力不能满足其偿还自身债务的需求，并由此对经济增长、社会稳定和国家信用造成伤害的可能性。 　　伴随着我国城市化进程的推进及经济体制改革的深入，地方政府财政收支缺口日益增大，2009年我国采取扩张性的财政政策为应对金融危机，宽松的信贷政策和4万亿经济刺激计划的投入，使得地方政府融资平台的过热发展，加速了地方政府债务的增长。其中的地方融资平台作为地方政府融资的主要方式引人注意。 　　地方政府融资平台主要是地方政府为了满足城市基础设施建设的需要，组建的各类如“城市建设投资集团”、“城市建设投资公司”等，这些地方政府融资平台经政府直接或间接组建设立，以政府的股权、国债、土地等出资，名义上是具有独立能力的企业法人，但因其大多不具有还债能力需以政府的财政拨款作为还本付息的保证，故其筹得的资金本质上还是地方政府的负债。据花旗的经济学家推测，地方融资平台的债务规模到2011年底将达到12万亿。如按悲观预计，其中的20%将无法偿还，银行将增加2.4万亿坏账，使不良贷款率达到4.4%，最后或要由政府来挽回他们的损失。 　　三、我国地方政府债务风险形成原因分析 　　（一）制度层面 　　1、融资不规范存在隐性融资制度 　　在中央实施积极的财政政策的时期下，中央政府对地方政府采用融资平台进行融资的办法持默许态度，出现了地方政府的融资“狂欢”。银行以企业贷款的形式向这些平台发放贷款，但在地方政府或财政信用变相担保的体制下，本质上仍是地方政府的负债。 　　2、财政体制原因 　　现行的法律明确规定禁止地方政府自行举债，给地方政府融资的阳光化带来障碍。中央政府的政策意图旨在严格控制地方政府负债，而由于近年来政府事权的扩大，财权与事权的矛盾日益突显，使这种制度出现了适得其反的作用。 　　3、政府投融资体制改革后滞后 　　在我国经济体制改革过程，之前计划经济体制下的政府机关投资融资体制已被打破，而新的经济体制下的政府投资融资体制尚未建立，这使得现存的政府投资融资体制存在着许多漏洞：一是政府投资范围宽，在竞争性领域，由于缺乏优势，造成投资的亏损破产；二是政府的融资管理分散，决策、偿还、责任主体不明；三是投资前缺乏充分的论证及规划，最终造成许多烂尾工程；四是偿债意识薄弱，责任难以落实。 　　（二）管理层面 　　1、扭曲的激励机制导致举债过度 　　现行的地方官员考核与管理机制存在不足，市政建设发展程度、招商引资数量、固定资产投资额等成为考核地方干部的重要指标，且目前我国地方官员的任期一般较短，使得之前官员任期内的历史债务无法得到化解，而新上任的官员为了追求政绩，又开始了形象工程、政绩工程的投资举债，催生了地方