四强化立法和司法机关的监控功能.PPT

一、公共政策监控的一般涵义 政策监控不像政策的制定、执行、评估、调整、终结等那样构成公共政策过程的一个相对独立的环节。政策监控，与其说是公共政策过程的一个环节，不如说是公共政策过程中的一种理念和效果，它渗透于公共政策过程中的各个环节，并构成这些环节之间相互作用的要求。 从系统控制论的角度看，所谓监控或控制，是指司控系统监控主体)根据一定的标准，对受控系统监控客体)发出指令以纠正其由于环境干扰而产生的偏差状态的活动，其直接目的是纠正系统偏差状态，根木目的在于保障系统目的的实现。 　政策监控的根木目的是为了解决公共问题、促进公共利益，即保证政策目标的实现。政策监控的直接目的是纠正政策偏差，由于导致政策偏差的原因可能是政策木身的，也可能是政策主体行为的，因此，政策监控实际上包含两方面的意思:一是对政策内容的监控;一是对政策行为的监控。 ?? 　政策监控是为了保证政策内容的合法性和政策结果的有效性而对政策运行状态进行监督与控制。政策监控是一种目的性明显的行动，其目的性表现在两个层面上:一是保证政策内容的合法性，此为其一般性目的或政治意义所在。公共政策，就其木质而言是一种政治活动，从政治学的角度看，合法性是它的必然指向。二是保证政策结果的有效性，此为其特定目的或管理意义所在。公共政策是政府管理公共事务的一种手段或方式，从管理学的角度看，有效性是它的必然指向。　　　  ?政策监控是政策监督与政策控制的合称。政策监督是指对政策运行状态信息尤其是政策运行偏差状态信息的获知;政策控制则是对政策运行偏差状态的纠正。政策运行是一个抽象的概念，政策木身并不能白行，其运行必然以政策行为主体为载体。因此，对政策运行偏差状态信息的获知，实际上就是对政策行为偏差信息的获知;而对政策运行偏差状态的纠正，实际上就是对政策偏差行为的纠正。公共政策是公共意志的体现，公共政策行为则是公共意志的实现，因此，对公共政策行为的纠正，必须以公共权威为前提。换言之，只有公共权威主体才可能构成公共政策控制的主体。而公共政策监督则并不必须具备这样的主体资格，非公共权威主体同样可以实施政策监督。 二、公共政策监控的主体与客体 有学者认为政策监控的主体即从事监控活动个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益团体、人众传媒以及人民群众等组成。政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于政策监控的对象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性。它们之间并不是简单的监控与被监控的一一对应关系，而是相互交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。在政策过程中，政策监控的主体往往同时也是客体，二者处于复杂的相互作用之中。这一观点道出了公共政策监控主体与客体双重性及其监控关系的复杂性，但没有解释造成这一困境的原因。 公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。几千年来的人类文明史表明:人类的每一次进步，都是基于社会问题的解决上的。所谓问题，就是指应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。问题可分为私人问题和公共问题，公共政策是用来解决公共问题，而不是私人问题的。 公共政策本身并不能自动地达成人们所期望的目标或者效果，即完美解决社会问题，因此需要对其运行实施监控。在政策的制定、执行、评估等环节，由于信息不充分，有限理性，既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程白勺各个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证正确的政策得到}}1切与实施，并及时发现与纠正政策偏差。 ? 　公共政策监控的这一困境来白于公共政策的公共性。甲方委托监理公司监控工程质量，从社会的角度看，是一种私人事务，因此不存在公共政策监控中的这种困境。在“普天之卜莫非土土，率土之滨莫非土臣”的专制体制卜，只有‘官’与‘私’的区别，而无现代意义上的‘公共’概念，‘官’即独裁者的‘人私’，在独裁者的‘大私夕而前并无平等意义上的普通百姓的‘小私夕存在。中国经历了比世界上任何一个国家都漫长的封建统治时期，这一点尤其值得中国政府官员的特别注意。 在现代社会中，政府的政策实际上可以看成是政府和有关的社会主体之间的一种社会契约。问题在于，并不存在一个独立的主体来监控这种契约的履行。同样，契约的履行也不能仅仅诉诸于契约方的道德白律。相对于有关社会主体而言，作为契约方的政府拥有天然的优势，它是暴力的合法拥有者。因此作为社会契约方式的公共政策的有效履行，不仅有赖于契约方的相互监控，更在于作为国家权力分享者的国家公共法权主体之间的相互监控。