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从福利型到发展型中等收入阶段社会政策创新研究 　　摘 要：在中等收入阶段，社会政策不能仅仅满足于维护社会公平，还必须加入促进经济发展的内容。要在“保障公平”这一社会政策传统价值基础上，加入“促进发展”这一新的价值追求，使得社会政策既能传承社会福利再分配传统，公平配置资源，保障民生福祉，同时又能适应国际发展新潮流，积极创造财富，提升经济竞争力。 　　关键词：社会福利；社会政策；发展型社会政策 　　中图分类号：FC913.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0001-02 　　一、加入发展视角是当代社会政策发展趋势 　　社会政策是指一系列影响公共福利的制度和准则，其涵盖了就业、住房、医疗、教育、养老以及扶贫济困等一系列社会福利领域，用以协调社会利益关系，减少市场经济下公民的社会风险，实现基本的民生保障。 　　社会政策最初起源于西方，一直被作为推进社会自我保护的工具。以往的各种社会政策模式体现了用不同的发展思路解决社会福利问题的不同立场，但都有其片面性和局限性，相互之间甚至互有抵触。所以安东尼·哈尔和詹姆斯·梅志里认为，只有建立“整体性社会政策”，将国家主义、企业化思路以及平民主义范式加以融合，使社会政策成为一个多纬度的概念，这样才能以多种多样的方式来应对多种多样的社会需求[1]。社会政策的历史发展进程也验证了这一点。 　　从社会政策目标和手段的历史变迁来看，西方社会政策发展大致经历了三个历史阶段。 　　第一阶段是工业革命以后。在这一阶段，随着工业化深度和广度不断拓展，劳资矛盾和对立逐渐加剧，资本力量开始侵入和影响劳工的日常生活。为了抑制资本力量的快速扩张，维护劳工基本权益，政府开始在劳工失业、疾病、工伤和老年保险等方面实施国家立法保障，明确了国家负有保障公民福利权利和提供基本福利产品的责任，从而拉开了社会政策干预社会问题的序幕。 　　第二阶段是福利国家制度时期。20世纪三四十年代以后，面对劳工的物质福利改善相对滞后于经济增长、社会收入差距逐渐扩大及公共服务供不应求等矛盾，政府开始运用国家资源全面接管社会福利领域，实施全面的社会保障和全民福利，使社会福利的覆盖面从局部劳动者向全体社会成员扩展，并提出了“从摇篮到坟墓”的福利国家发展蓝图，政府成为国民收入再分配的主体。至20世纪五六十年代，欧州资本主义国家普遍建立了福利国家制度，到70年代中期，西欧和北欧国家平均社会福利支出已经占国民生产总值的25%。 　　第三阶段是经济全球化时期。20世纪70年代以后，面对战后最严重的经济危机，各种失业、贫困、生态恶化及经济社会不平等问题不断加剧，西方“高增长、高福利、高税收”的福利国家制度面临严峻挑战。人们开始认识到，解决社会福利问题既不能完全依靠以政府为主导的模式，也不能单纯依靠市场力量。为了协调和平衡社会公平与增长效率的关系，政府开始联合各种社会力量，改变传统的以国家干预为主的社会福利再分配模式，把“发展”元素注入到社会政策之中，将社会投资纳入到社会福利的发展机制之中，积极推动融入经济的社会生产与分配，并由此催生了影响许多西方发达国家社会福利实践的发展型社会政策理论。 　　发展型社会政策解决社会福利问题的思路可以说是对传统社会政策的重大变革，一是其面向全民而不仅仅是部分弱势群体，二是其“从以消费和维持为导向的服务转向提高能力、投资于民、扩大经济参与和促进经济发展的干预”[1]，如同英国社会司法委员会主张的那样，不但要在人们不能照顾自己的时候提供帮助，还要帮助人们实现自我改善、提高自我帮助的能力[2]，从而为从根源上解决社会福利问题提供了另一种新的视角。 　　二、社会福利资源再分配新机制的意义 　　尽管发展型社会政策来自于西方发达国家对经济全球化及本国社会福利发展困境的一种应对策略，但这种加入了发展视角的新的社会政策模式对中国现阶段的社会政策选择依然有较大的借鉴意义和应用价值。 　　其一，从社会整体发展角度来看，发展型社会政策有利于协调社会公平与经济效率的关系。在过去相当长一段时间里，由于过分追求经济增长和市场效率，政府在社会发展方面的投入明显下降，市场和个人的社会福利责任被不适当地放大，社会公平问题被严重忽视，导致现阶段社会公众要求政府加大社会投入的呼声不绝于耳。尽管政府毫无疑问必须承担社会福利的最大责任，但我们不能从一个极端走向另一个极端，把所有改善社会福利的希望都寄托在资源有限的政府身上。更不能重蹈西方福利国家的覆辙，盲目追求福利主义，使社会福利政策失去其应有的弹性，因为以透支未来为代价的高投入、高补贴不具有可持续性，那样只能使社会陷入困境。而要在公平和效率之间找到平衡，就要通过建立激励型的社会福利制度，用积极的方式去解决。发展型社会政策正是强调要把社会政策目标与经济发展联系起来，