土地征收语境下公共利益概念辨析.docVIP

土地征收语境下公共利益概念辨析 　　【摘要】 　　公共利益是公共行政合法性的来源，是对国家行政行为的基本约束。公共利益在土地征收中有着非常重要的地位和作用，针对公共利益概念内涵在理论上的不统一，造成土地征收权滥用的情况。本文在土地征收的特定语境下，从公共利益的概念、判定标准、特征及立法模式几个方面对公共利益概念进行辨析和研究，科学界定公共利益概念，以期完善我国土地征收制度。 　　【关键词】 　　土地征收；公共利益；立法模式 　　随着我国经济体制改革的不断深化、社会转型的步伐不断加快，城市化进程不断提速。大量城市、城镇周边地区的农村土地被征收，成为新增建设用地，用于扩大城市规模。但是，我国现有土地征收的相关法律制度已经跟不上农村转型的步伐，导致因征地、补偿不公问题引发的集体上访、围堵政府办公场所等群体事件时有发生，已经严重影响了我国城市化的进程，不利于我国社会经济的快速发展。12004年我国第四次宪法修正案中指出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而，何为“公共利益”， 却一直未在制度性层面上对这一概念予以具体可操作性的界定。 　　1.何谓“公共利益” 　　早在两千多年前的古罗马，就有法学家曾经说过“公共利益是最高的法律”。作为土地征收唯一合法依据和前提的“公共利益”，也是对国家行政征收行为的约束。 　　从字面上讲，“公共”即共有的、共同的、公众的、公用的，是非排他性的。而“利益”即益处、好处，是人们受客观规律制约的，为了满足生存和发展而产生的，对于一定对象的各种客观需求。 　　公共利益是各国法律中一个不可缺少的概念，同时也是一个很不确定的政治学或法学概念，如何让它在实践中更好的制约国家的土地征收行为呢？在理论上，学者们对公共利益给出了不同的界定标准：早在1984年，德国学者洛厚德就指出，公共利益应该是一个特定区域内的人的利益。，他认为“公共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益。”德国学者纽曼认为，公共利益可以是不确认多数人的利益。他指出“公共的概???是指利益效果所及的范围，即以受益人的多寡的方式决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在即属公益。”另一方面，英国功利主义法学家边沁认为，公共利益就是社会中所有的人的个人利益之和。他提出“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和。” 　　然而，本文认为上述论述虽然揭示出公共利益的一般特性，但是内涵模糊，缺乏法律实践操作性。同时公共利益不应单纯以区域划分，不能忽视了各个区域间的公共利益。“不确定多数”又是一个模糊的概念，在实践操作中不易界定。而公共利益，更不是所有个人利益的简单加合，在实际中为了公共利益而牺牲个人利益的案例比比皆是。笔者认为，应该以“受益人数最多且受益人最需要”这样的价值标准作为思考公共利益概念的基点。 　　2.公共利益的特征 　　通过上面对公共利益及价值标准的阐述，不难看出公共利益确实是一个抽象的概念。由于其自身的特点，使得对公共利益的界定成为一个令人困惑的问题。本文认为究其特征而言，公共利益具有如下特征： 　　第一，整体性。公共利益的受益对象不论是绝大多数人，还是所有人，它都必须是一个广泛的人群，它都必须是众人意志的反映，是一个共同体整体的利益，而不是单个人或者部分人的利益。在形式上，公共利益应是这个整体所共有、共享的，是具有普遍性跟非特定性的。公共的物品，是具有非竞争性跟非排他性的，应该是这个整体所共有的。 　　第二，利益性。利益，是指人们对于能够满足自身生存和发展的一定客观对象的需求。正是基于这种需求的存在，公共利益才成为人们追求的目标。这就使得遵循公共利益而行驶的国家行政权，必须能够满足受益对象从中获得益处跟好处的愿望和需求。 　　第三，抽象性。由于公共利益受益人的不确定性和公共利益内容的不确定性，使得公共利益成为一个模糊而抽象的概念，在实际中也缺乏可操作性。也正因如此，对于公共利益概念的界定、内涵确定性、外延的可操作性等，成为了理论界和实务部门的热点。 　　第四，现实性。随着社会经济的不断发展和城市改造、农村转型步伐的加速，人们对于公共利益的需求也是在不断的发展变化之中的。不同的时代，变化的背景，赋予公共利益的内涵不同。而公共利益必须是直接能够获得或者经过一定时间的努力可以实现的，是具有现实意义的。所以，应当具体情形具体判断，根据不断变化的实际需求，在理论上给予公共利益以不同的内涵。 　　3.公共利益与相近概念的辨析 　　从我国法律的条文看，除了有公共利益的表述外，还有国家利益、社会利益、集体利益、政府利益等等。由于公共利益概念的不确定性，在理论上，对公共利益与相近概念进行区分就显得尤为重要。