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土地征用制度创新实践及深化改革建议 　　改革开放以来，特别是1982年的《宪法》提出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”以来，农村集体土地基本上都是通过征用转变为国有建设用地的。国土资源部的调查也表明，1987年至2001年间，全国非农建设占用耕地2.26万平方公里，其中70%以上是征地。可以说，土地征用制度在农村集体土地转为国有土地中扮演了非常重要的角色。但是，征地过程中安置方式不合理、土地征用补偿费用低的问题也饱受社会诟病。如何保障被征地农民的利益成为各界关注的焦点，地方政府也在实践中不断探索。佛山市在严格执行国家土地征用政策的同时，在现有法律法规的框架内对征地补偿、征地安置等方面进行了创新，为深化征地制度改革提供了可供参考的经验。 　　一、佛山市土地征用制度创新的实践 　　改革开放初期，佛山市提出几个层次一起上的经济发展方针，在鼓励公社、大队、生产队用集体土地办企业的同时，市、县政府也通过征用农民的土地办企业和招商引资发展经济。1979年后，征用农村土地逐年增加。为补偿农民的经济损失及解决多余的劳力问题，佛山市政府根据国家相关政策法律的规定，主要采取以下措施：①由征地单位按标准给予经济补偿；②由劳动部门或用地单位安置就业（每亩2人），农业户口转为非农业户口；③征地后给被征地农村集体办理建设留用地。1992年前，由农村集体提出申请，对农村集体发展村办工业办理非农建设留用地。但由于各村办工业办理留用地的比例不一致，导致村与村之间的相互攀比，引发了许多征地矛盾。1992年后，佛山市统一规定，按征地总量的10%—15%预留被征地农村的非农建设用地，让农民兴办集体企业或出租，增加收入。在佛山市国土资源局调研时了解到，当时确定这一比例主要是考虑在不违背法律的条件下保证失地农民生活水平不降低。因为按照1987年版的《土地管理法》，征用每亩耕地的安置补助费最高不超过被征地前三年平均年产值的十倍，一般为2—3倍。但要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以当时的平均收入测算，每安置一个失地农民需要缴纳约5—10万元的保险费，才能实现???亏平衡，如果按当时的政策规定，凡采取货币安置者可以领取的一次性补助费在1.5—3万元不等，远低于农民应获得的与城镇居民同等待遇的社会保障标准。采取留地安置的方式，同时满足了失地农民生活水平不降低和不违背法律规定两个条件。尽管当时留地的比例是集体与政府谈判的结果，但市场机制就是这么巧妙，留地安置的比例却比较合理。山东省德州市开发区2000年以后也开始实行留地安置的方式。其做法是按照基本生活保障标准5000元/人/年，在扣除征地补偿费之后，根据人口基数、预期租金水平和建筑容积率，再反推出留给集体的建设用地面积。到2006年，开发区共征地1.9万亩，留给开发区内20个村共留地2440亩，占总征地面积的12.84%，刚好落在佛山市通过市场谈判确定的范围之内。 　　不同于各地在土地征用过程中以货币为主的安置方式，留地安置是佛山市土地征用中的一项重大制度创新。一方面，土地征用的补偿费用没有超过法律规定的最高限额；另一方面，又保证了农民被征地后的生活水平不降低。此外，还让农民有机会分享土地的增值收益。对政府而言，留地安置降低了征地过程中的阻力，同时，留地安置后，政府也将部分社会管理、社会保障方面的职能留在集体，降低了政府财政压力。以我们调研的佛山市南海区桂城街道平东社区为例，2012年集体总收入7800万元，其中社区治安支出700万元，村民医疗报销支出350万元，教育支出80万元，卫生支出300万元，社会保障支出4.5万元，道路绿化等基础设施支出1000万元，发展基金留取1500万元，办公经费支出360万元，余下的收入才按股份向村民分配。 　　留地安置也使得低成本征用土地成为可能。1986年以前，征一亩地的成本大概是1.8万元（27元/平方米），2000年以后征一亩的成本为7.5万元（112.5元/平方米），该标准比2006年国土资源部发布的《全国工业用地出让最低标准》第十二等的标准还低。而根据国土资源部的划分，佛山的禅城区列第五等，工业用地最低出让标准384元/平方米；佛山的南海、顺德区列第六等，工业用地最低出让标准336元/平方米；佛山的三水列第七等，工业用地最低出让标准288元/平方米；佛山的高明列第九等，工业用地最低出让标准204元/平方米。低征地成本造就的低价工业化大大促进了佛山市经济的发展。 　　二、佛山市土地征用制度改革的困境 　　但由于低价征地还是引发了一些社会矛盾。2001年，佛山市积极争取国土资源部土地征用制度改革试点，就补偿标准、征地程序、征地安置方式等内容进行改革。2004年，佛山市在试点的基础上出台了《佛山市深化征地制度改革的意见》，对上述问题进行了规范，强化了