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国家立法行政强制对城管执法规制作用 　　导读：将于2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》对我国行政强制的设定和实施作了明确的规范，创设了许多新制度，作出了许多新规定，将对城管执法带来重要影响。实施行政强制措施的影响涉及行政强制执行的权力集中、委托、依据、程序和期限等诸多方面，实施行政强制执行的影响包括代履行的授权、催告程序的设立、和解制度的建构、强制拆违的程序、申请法院执行的期限与制度等方面。 　　DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.016 　　关键词：城市管理 行政强制措施 行政强制执行 　　《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）是行政领域中的一部重要法律，与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政立法的“三部曲”。该法历经五次审议，于2011年6月30日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2012年1月1日起施行。《行政强制法》对行政强制的设定和实施作了规范，创设了许多新制度，作出了许多新规定，对城管执法将带来重要影响。城市管理行政执法机关（以下简称城管机关）掌握行政强制权并能够根据行政实务需要依法作出行政强制行为，具有重大现实意义和法制功能意义[1]。本文对《行政强制法》施行对城管执法带来的影响作一分析。 　　一、对实施行政强制措施的影响 　　行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。城管机关有权实施的只有查封（场所、设施或者财物）、扣押（财物）以及法律、行政法规规定的其他行政强制措施。《行政强制法》对城管机关实施行政强制措施的影响主要体现在以下几个方面： 　　（一）确立了相对集中行政强制措施权 　　城管机关依据行政处罚法行使的是相对集中行政处罚权，但是否能行使相应的行政强制措施权呢？如果与行政处罚有关的行政强制措施不由城管机关行使，相对集中的行政处罚权就难以落实。因此实践中城管机关或根据地方性法规、规章，或根据法理行使着行政强制措施权。但这个问题一直存在争议。有的观点认为，行政处罚权和行政强制措施权是两个独立的行政权力，依法取得相对集中行政处罚权的城管机关并不当然取得相应的行政强制措施权。行使相对集中行政处罚权的行政机关不能同时行使相关的行政强制措施权[2]。 　　《行政强制法》第17条第2款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的规定，确立了相对集中行政强制措施权。这样从法律的层面直接授予城管机关相对集中的行政措施权，不需要由国务院或者省级人民政府一一授权。相关行政处罚权集中到城管机关后，与行政处罚相关的行政强制措施权就从原行政机关的职能中分离出来，由城管机关实施。 　　（二）行政强制措施权不得委托 　　根据一般的行政法理，为了确保行政管理权的运作效率，提高行政管理效果，行政职权委托他人行使乃行政实践的确切需要[3]。《行政处罚法》规定，行政机关依据法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。因此，城管机关许多下属事业单位根据委托以城管机关的名义行使行政处罚权。在《行政强制法》草案审议时，有些常委会组成人员和专家指出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇佣临时人员执法，执法的随意较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象，因此，《行政强制法》第17条第1款规定，行政强制措施权不得委托。这样，城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位，就无权实施行政强制措施。 　　（三）法律、法规以外的规范性文件不得作为实施依据 　　行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施，不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施。另外，地方性法规不能设定“其他行政强制措施”，因此城管机关不能以地方性法规为依据实施“其他行政强制措施”。 　　（四）实施行政强制措施应当遵守法定程序 　　《行政强制法》规定了实施行政强制措施的程序，其中告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序是目前城管执法实践中没有实行或容易忽略的。