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国有企业经济行为法律规制以中国铁路总公司为例 　　doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.16 　　作者：曾志敏，清华大学公共管理学院博士研究生 北京 100084 　　[摘 要]本文以中国铁路总公司为例，探讨了国有企业的性质及其经济行为的法律规制问题，认为国有企业天然地具有国家性质和市场性质的双重性质，其经济行为也必然呈现出不同性质，应受到不同性质的法律规制。本文主张必须要对国有企业的国家性质和市场性质及其相应的业务范畴进行较为清晰地划分：对于国家性质的业务范畴必须创建一套精密周到的公法尤其是行政法的规制系统，以保障社会公平和正义的资源分配；而对于市场性质的业务范畴则要纳入经济公法的规制系统并接受民商法律体系的规范，从而保障市场的公平竞争。从根本上说，这种法制安排是为了防止国有资产的流失以及政治利益集团绑架国家利益等至为恶劣情形的出现。 　　[关键词]国有企业；法律规制；中国铁路总公司；公法 　　[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0087-04 　　20世纪90年代末期以来，国家开始对国有企业进行大规模改革，在“抓大放小”政策下把大的国有企业改制为在市场上竞争的国营公司。在这次改革中，尽管改革后的国企凭借制度优势获得了高额的公有经济利润并成功地促进了宏观经济发展，但是这并不能成为回避改革过程中所出现的“掌勺人私分大锅饭[1] ”和“国有资产流失[2]”问题的合法性及合理性质疑的理由。此外，改革后的国有企业在市场竞争中的经济行为应受到何种性质的法律规制，而不至于导致其凭借垄断性地位而破坏市场经济秩序和损害公共利益？可以说，关于国有企业的出现及其经济行为的法律规制问题，随着“中国铁路总公司”这一巨型国有企业的兴起而再次显示出了亟需研究的意义。本文拟以中国铁路总公司为例，试图对上述问题作探索性的讨论。 　　一、中国铁路总公司的企业性质 　　根据十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院不再保留铁道部，实行铁路政企分开，将原铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。 　　自1949年中央军委铁道部改组为中央人民政府铁道部之后，铁道部虽历经部门分合、机构裁撤、减员增效等多次改革，但作为整体始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制。此外，在过去很长一段时间内，铁道部还拥有公检法系统（后来检察院和法院移交给地方，但现在仍供养着庞大的铁路公安系统），形成了一个庞大的封闭运行体系。因此，作为“独立王国”的铁道部也就被外界称为计划经济的最后一个堡垒。虽然从第一个五年计划到十二五计划，从蒸气列车到高铁，铁道部为中国铁路建设的跨越式发展做出了巨大贡献，但是在市场经济时代，铁道部的高度封闭与运行机制落后所导致的服务质量差、安全事故频发以及严重腐败问题却是不断积累了社会民众的不满情绪。因此，从“大交通”建设的总体布局、铁道建设及其管理的效率以及回应民众不满诉求的政治意义的角度考虑，实行政企分开，拆分铁道部的改革举措则是必然。但是改革并不是一劳永逸的，其中一个至为重要的问题就是，换下“政府机构”的旧衣服而穿上“企业”新衣裳的中国铁路总公司的性质该如何定义？政府应该如何处理与作为企业的中国铁路总公司的关系？ 　　根据《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函?2013?47号），中国铁路总公司依据1988年4月13日第七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（下称《工业企业法》）设立，是经国务院批准由中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管，注册资金为10360亿元人民币。 　　依据所有权和经营权分离的原则（《工业企业法》第二条第二款规定“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理”），铁路总公司虽然取得法人资格（《工业企业法》第二条第三款规定“企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任”），但其并不是真正意义上的公司法人。法人人格诞生的基础是其团体人格脱离其构成人员之人格而独立，成为权利义务主体，其构成要件在于要有独立的财产和独立承担责任。由此观铁路总公司：首先，不具有独立的法人财产所有权，不仅由国家授权投资和国家控股，企业的财务关系也在财政部单列；其次，不能独立承担责任，虽