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代建制管理问题及对策 　　代建制是我国政府对投融资体制进行改革的产物，是非经营性政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式。2004年7月16日国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），在该决定中的第三条第五款明确规定：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。 　　代建制是指通过招标等形式，选择专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和进度，项目建成后交付使用单位的制度（项目建设管理模式）。 　　1.国家倡导推行“代建制” 　　在传统管理模式下，政府投资项目的投资、建设、管理、使用四位一体以及实行自营性、临时性、分散性的管理方式带来了诸多问题。代建制是改革政府投资项目管理模式的一种有益探索，其初衷主要是解决政府部门基建专业管理方面经验不足，容易出现超规模、超标准、超投资的“三超”问题以及因缺乏有效的运作及监管机制，孳生腐败问题。目前，代建制模式在上海、北京、深圳等地普遍推行，并得到认可。 　　2.“代建制”的现状及问题 　　（1）代建市场发展不完善 　　现阶段的代建企业由下面三种单位转化而来：①由原来政府部门负责基本建设的人员组建而成，并在各自系统开展代建业务；②由投资咨询、造价咨询、建设监理、招标代理等咨询单位拓展业务来从事代建业务；③是由具有总承包资质的勘察设计和施工单位转变而来。 　　在建设工程领域，技术服务类企业（如监理、设计、勘察、咨询等）良莠不齐、形式各异，代建单位也不例外，有挂靠的、出租资质的、也有接到业务转包的，凡此种种，在社会上形成不良影响。 　　代建单位作为专业化、社会化的项目管理单位，应具有较强的技术、组织和管理能力。一些代建单位在技术、管理水平以及数量上，难以满足大范围推行代建制的要求，增加了政府投资项目的潜在风险。 　　（2）代建单位服务费偏低 　　目前，在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费的标准，代建单位服务费主要是参照执行财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财经建函[2004]300号）第四项“项目代建单位代建管理费开支标准和核算办法”中的意见：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定。政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。所以目前代建收费一般参考“建设单位管理费”。通过套用建设单位管理费标准所确定的代建管理费，没有客观地反映代建单位的工作内容、责任和风险，缺少相应的成本费用支出、利润获得和风险报酬考虑，取费标准明显偏低。 　　同时，相关文件中也没有明确设置代建费的取费下限，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建管理费用一降低再降，所签订的代建合同普遍存在承担义务多、收费少、管理责任大、权力小等情况，造成了代建单位责权利的不对等，影响了代建制的发展。 　　（3）工程界面划分不明确 　　一建设项目总投资中的建筑安装工程费、建设工程其他费、预备费等由政府发改委批复；二办公家具及工器具购置费由财政部门批复并通过政府统一采购。作为代建单位如何划分好工作界面，彻底分清楚哪部分属于建安费，哪部分属于财政支付费用，从而满足委托单位及使用单位的最终需求，存在难度。 　　（4）代建单位法律定位不明确 　　迄今为止，“代建制”概念的权威阐述，没有能够实质性地解决代建单位在项目建设期间，作为建设期项目法人应当履行相应职责和权力的法律定位问题。因而，代建单位仍然处于被动局面，只能作为被委托一方，受制于委托合同，听命于建设单位或投资主体，在实施过程中难以充分发挥全方位、专业化的项目管理服务优势，难以在项目各参建单位中确定起主导地位，也就难以对工程实施进行统一指挥和调度，使得代建单位充其量只能是事实上的“工程监理”或作为代言人而已。 　　代建单位往往处于弱势地位，责任、权力、义务不对等。代建制实践过程中，代建人履行职责的法律环境和行业管理制度尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难。在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，代建单位迫于无奈，不得不依附和求助于使用单位。 　　（5）业主观念没有完全转变 　　有些使用单位为了部门的利益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任；或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位