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论流域生态补偿“共同但有差别责任” 　　摘要：当前各地实践着的流域生态补偿兼具上下游“单向补偿”和“双向补偿”的特征，并有着从前者向后者发展的趋势。但是流域生态补偿存在水质保护目标基准不明确、相应的法律后果错位等问题。流域生态补偿机制的构建应当与水质目标机制挂钩并衔接，根据水质目标控制的不同，以达到国家地表水环境质量Ⅲ类水质标准为基准，分为“强制性水质”和“协议水质”，分别对应水环境负外部性生态赔偿和水环境正外部性生态补偿。其中，前者是法定的、“共同的”环境行政责任；后者是一种约定的、“有差别的”环境行政契约责任。我国当前应当强化流域跨界交接断面水质目标为共同环境行政责任，构建以“流域环境协议”为自愿遵守机制的流域生态补偿制度。 　　关键词：流域生态补偿；强制性水质；协议水质；流域环境协议；共同但有差别的责任 　　中图分类号：D922.683.1 文献标识码：A 文章编号：1671-01 69（2014）01-0009-08 　　生态补偿作为一种使外部成本内部化的环境政策，是一种可以促进环境保护的利益驱动和激励机制。近年来，我国一些地方正在进行流域生态补偿实践与探索，鉴于学界对流域生态补偿的责任机制问题研究尚有不足，本文拟对其实践进行考察，同时对其关键问题——水质目标控制的法律属性进行分析，并主张流域地方政府应当对流域生态补偿的水质保护和治理承担“共同但有差别的责任”。 　　一、流域生态补偿的基本内涵和实践模式 　　流域生态补偿是我国生态补偿制度的重要组成部分，关于生态补偿的一般理论可以用来解释和分析流域生态补偿的基本内涵。但是流域生态补偿制度在规范意义上的特殊性，在部门规章和地方实践中有着更为丰富的演绎。 　　（一）流域生态补偿的基本内涵 　　2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出。“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”，“中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”，此后，我国生态补偿制度在各环境资源行业逐渐开展试点，为流域生态补偿的制度构建提供了政策基础。2007年原国家环境保护总局颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，是第一份关于专门开展生态补偿试点的部级政策性文件，该指导意见将流域水环境保护与自然保护区、重要生态功能区、矿产资源一起列为开展生态补偿试点的四个重点领域。但截至目前，我国国家层面的法律规范性文件尚未对流域生态补偿给出明确定义。在地方层面，《湖南省长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》（2012年2月湖南省长沙市人民政府办公厅颁布）对流域生态补偿进行了如下界定：“河流生态补偿是以保护河流生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，综合运用经济手段，调节流域上中下游之间、水生态保护者与受益者及破坏者之问的经济利益关系的公共制度。”该文件虽然只是适用于湖南长沙市境内的河流生态补偿，却很可能是第一个对流域生态补偿的法律内涵进行了探索性规定的省级政府规章。 　　当前，我国流域生态补偿制度正在建立与完善过程中，其基本概念及相关理论还有待完善。至于构建规范意义上的流域生态补偿法律制度，尚须经实践后不断分析和归纳。 　　（二）流域生态补偿的实践模式 　　近年来地方实践对流域生态补偿进行了有益的探索。以生态补偿金支付的区域指向而言，流域生态补偿发展出了上游补偿下游和上下游互相补偿这两种典型的模式。 　　1.“上游补偿下游”模式。早在2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就要求建立跨省界河流断面水质考核制度，并初步规定了上游省份对下游省份的污染赔付补偿制度：“上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。”该决定对各省的省内县市跨界流域生态补偿起到了较好的政策导向作用。随后，一些地方立法文件规定了省内上游地区向下游地区承担赔偿或者补偿的责任，代表性立法有：2007年江苏省人民政府审议通过的《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》、2008年浙江省人民政府审议通过的《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》、2009年陕西省人民政府审议通过的《陕西省渭河流域生态环境保护办法》、2009年河北省第十一届人大常委会审议通过的《河北省减少污染物排放条例》、2010年贵州省人民政府审议通过的《贵州省清水江流域水污染补偿办法》、2012年湖南省长沙市人民政府审议通过的《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》等。 　　在上述流域生态补偿的规范性文件中，关于构成生态补偿支付义务的构成要件有所不同。有的以“河流上游地区污染造成下游地区水质达不到控制目标且造成严重后果或者因上游地区水污染事故造成下游地区损失”为构成要件，如《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》；