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关于进一步整合规范财政支农资金研究 　　“三农”问题一直是我国党和政府最关心的问题。“三农”问题的解决亟需政策扶持和财政支持，近年来，上海市各级财政部门按照“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”方针，不断加大对“三农”的投入，“十一五”时期，全市一般预算用于支农资金投入年均增长14.45%，2011年投入达到454亿元，为“三农”发展提供了强有力的财力保障，财政支农资金投入的稳定增长机制初步形成。但是，由于支农资金来源于不同部门，管理方式不同，在一定程度上存在着资金使用和管理分散现象，影响了支农资金的使用效益和政策效应的充分发挥。因此，整合各类财政支农资金，统筹安排，突出重点，集中使用，有利于逐步规范政府农业资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于转变政府和部门的职能，消除“缺位”和“越位”现象；有利于集中力量办大事，提高财政支农资金的效益。 　　一、政策背景 　　2002年10月，温家宝总理在研究优势农产品区域布局规划工作会议上的讲话中指出：“要对现有农业项目、资金进行整合，相对集中，确定支持重点，提高资金使用效益”。2003年8月，回良玉副总理在国家农业综合开发联席会议上提出：“要逐步对现有农业项目、农业资金进行整合，积极探索农业综合开发与扶贫开发、农业生态建设、农村中小型基础设施建设等相互配合、统筹安排的投资机制，避免重复投资、重复建设”。2004―2007年连续四年中央一号文件中均提出整合现有各项支农资金的要求，集中财力，提高资金使用效率。财政部根据中央一号文件精神，于2005年4月出台了《财政部关于做好财政支农资金整合试点工作的通知》（财农便[2005]31号），明确要求各省因地制宜开展财政支农资金整合试点工作，2006年通过印发《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农[2006]36号），在已开展的支农资金整合试点工作基础上，就支农资金整合的原则、方法、步骤和措施等进一步提出了明确要求，并在全国13个粮食主产省选择26个县开展整合支农资金支持新农村建设试点。 　　二、财政支农资金整合动因 　　目前各级财政支农资金种类繁多，包括基本建设投资、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气象等部门事业费、水利建设资金、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农业生产资料价格补贴、农村中小学教育支出、农村卫生支出、农村救助支出等等。 　　涉及农业财政资金分配管理的部门很多，包括发展改革、农业、科技、林业、水利、财政、气象、国土、教育、卫生、文化、民政等等。在各职能部门内部又分设多个机构管理，部门内设机构根据分工各自管理一块资金。 　　在财政支农资金运行过程中，资金首先在各职能部门之间进行分配，拥有预算分配权的部门将资金在部门中再分配。取得资金的部门按照计划向下级对口部门层层分配。在资金分配和使用过程中，项目的实施者――县级政府拥有很小的控制权（如特定支农项目资金的使用权等），而上级政府则拥有较大的控制权（如支农项目决策权、审批权、资金分配权等）。 　　掌握资金分配权的上级部门由于信息不对称等原因，难以使得支农资金得到最优分配。县级政府由于缺少资金控制权，其分配到资金的多少部分取决于政府公关能力。这在一定程度上导致了资金控制部门“重分配、轻管理”，基层部门“跑资金，要项目”等情况的出现。因此财政支农资金存在着管理分散、衔接不够、交叉重复、效率较低等突出问题。 　　为此，中央财政于2005年正式提出财政支农资金整合的要求，就是要将分散在财政、农业、水利部门等不同农口部门的涉农资金进行集中，由县级人民政府立足本地实际和经济社会发展规划，以提高财政支农资金使用效益为目标，以主导产业或重点项目为平台，在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近、目标基本一致、但来源不同的各项财政支农资金进行归并，统筹安排，集中使用。 　　三、上海市支农资金整合取得成效和存在问题 　　（一）建章立制。 　　2006年，上海市出台了《关于开展支农资金整合试点工作的意见》的通知，明确支农资金整合试点工作步骤和重点，并要求各区县积极开展支农资金整合试点工作，以形成“项目科学、安排规范、使用高效、运行安全”的支农资金使用管理机制。 　　为推进支农资金整合工作开展，市级财政建立了支农资金整合和统筹安排联席会议制度，对由财政部门内不同业务部门分别管理的性质相同、用途相近的涉农专项资金，通过联席会议通报情况，协调统筹安排资金，避免交叉和相互脱节。加强与市农委等涉农部门之间的沟通协调，建立了涉农资金使用安排信息通报制度、支农资金整合项目会审制度，资金整合实行统一申报、统一会审、统一评审，逐步建立完善农口部门间支农资金分配使用的配合协调制度。 　　（二）整合方式。 　　1.以重点项目为平台，