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立法机构预算审查监督基于俄罗斯实践探析 　　摘 要：作为政府施政最强有力的工具之一，新时期的政府预算在俄罗斯的重新崛起中发挥着重要的作用。通过介绍新时期俄罗斯的立法机构、预算体系以及预算过程，试图厘清俄罗斯立法机构对预算制度的审查与监督状况。 　　关键词：立法机构；预算体系；预算过程；审查监督 　　中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）16-0191-02 　　自独立以来，俄罗斯经历了一条颇为曲折的政治经济转型之路并初步实现了重新崛起，这主要得益于其较为深入的预算制度改革，其中立法机构对预算制度的审查监督成为重中之重。 　　一、俄罗斯立法机构 　　俄罗斯实行三权分立的政治体制，国家立法机构为俄罗斯联邦会议，主要由联邦委员会和国家杜马组成。国家杜马负责制订、起草并通过联邦法律，联邦委员会负责审议，最终交由总统签署和颁布。联邦委员会有权否定杜马通过的法律，但在后者不同意的情况下，若杜马再次表决有超过2/3的代表同意，则必须通过。如果联邦委员会在两周内不审议杜马通过的法律，那么法律可直接送至总统处。若总统驳回，两院可重新审议法律。若再次审议后，该法律获得两院各自代表总数不少于2/3的赞成票，则总统必须在7日内签署和颁布。 　　台湾学者吴清风将俄罗斯立法机构对行政机构的监督权总结为财政监督权、举行听证会的权力、质询行政机构主管的权力；立法机构内部的安排则被看作是一种二级立法的制度，目的在于权力间的制约与平衡[1]。两院在权力设置的安排反映了在立法机构与行政机构之间、立法机构内部之间的权力制衡。 　　二、俄罗斯预算制度演变历程 　　解体之初的俄罗斯预算制度具有如下特征：预算编制过程的从属性，预算编制为政府总体经济计划所控制；预算边界的模糊性，预算外资金独立于正式的预算体系之外，资金隐瞒或非正式分配的状况相当普遍；预算的非自主性，高度集权的预算体制将各层次政府包括在内，较低层次政府的预算自主权受限。预算的封闭性，缺乏独立的外部审计功能[2]。 　　针对上述问题，俄罗斯进行了改革：第一阶段（1992—1994年）重新对预算角色进行界定，其不再是计划经济的附属品；第二阶段（1998年）为财政危机后的应急性改革，未触及根本问题；第三阶段（1999年至今）为持续最久的结构性改革，明确规范了预算过程的各个环节，最终建立起符合市场经济要求的预算制度框架。 　　从纵向上看，俄罗斯预算分为联邦预算、联邦主体预算和地方预算三个层次。各级预算相互独立，预算体系的统一则主要依靠统一的社会经济政策、国家税收政策、货币政策和法律政策，运用统一的预算分类方法和预算程序来实现[3]。 　　从横向来看，俄罗斯各层级政府依照法律进行预算的全过程需要各机构共同参与：行政机构准备并编制预算，呈递立法机构审批；立法机构进行审议，批准通过后预算草案便成为一部法律；具体执行过程由各级行政机构承担；审计机构就预算执行的具体情况进行审计，并向立法机关提交报告。 　　三、俄罗斯立法机构对预算的审查监督 　　俄罗斯立法机构对预算制度的审查监督主要从预算法律、预算过程和专门机构三个方面展开。预算法律是审查监督的根基，预算过程关注具体实施中的每一环节，专门机构则确保了审查监督的独立性与专业性。 　　（一）预算法律 　　俄罗斯的预算法律体系由各层级政府通过的调节预算法律关系的各项法律法规总和而成：第一级为俄罗斯联邦《预算法典》和《税法典》。作为预算法律的基石，《预算法典》规定了俄罗斯预算的总则、预算制度、预算程序和责任等内容。第二级为各层级政府通过的法律和法规。第三级为各层级政府通过的法令和决定。第四级则为联邦财政部和其他与预算相关的部门通过的法规和条例。不同层次的预算法律为立法机构的预算审查监督提供了保证：两大法典确立了整个预算法律的根基，其他法律、法规、条例等是对两大法典的补充和细化。 　　（二）预算过程 　　立法机构的预算审查监督贯穿了预算过程的每一阶段，这也是审查监督体现的最为充分的一方面。如前所述，俄罗斯的预算过程包括编制、审议、批准、执行和审计等。以年度联邦预算法案为例，各个阶段的具体过程如下： 　　1.编制——行政机构。行政机构负责编制准备工作，由财政部提出预算编制草案，联邦政府进行审查后，通常在每年8月上旬提交给国家杜马。 　　2.审议——国家杜马。国家杜马需要“四读”来审查下一年度的联邦预算法草案。一读审查预算草案的基本构想和对未来社会经济发展的预测，国家杜马听取联邦政府、预算委员会和专业委员会的报告，这一过程约30天。二读审查总支出，即根据预算支出功能的分类批准联邦预算的各项支出，这一过程约15天。三读审查按照“类款项目”划分的预算支出和联邦财政援助基金对各个联邦主体的分配方案，这一过程约25天